La descentralización pendiente

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Una de las desigualdades más desoladoras es la que existe en Chile entre regiones, entre comunas y entre barrios, en medio de ciudades segmentadas y socialmente polarizadas. La concentración económica y el centralismo político-administrativo limitan el desarrollo e impiden echar raíces más profundas a la democracia. Las disparidades de desarrollo regional son enormes. El polo central del país –las regiones metropolitana, de Valparaíso y de O’higgins-  concentraban un 62% del PIB en 2012, proporción que si bien es menor al 64% de 1970 es mayor que el 61% de 1992, mientras la región metropolitana pasó de una participación en el PIB de un 48% en 1970 a un 47% en 1992 y a un 49% en 2012, aumentando en el período reciente su peso en la economía. La persistencia del centralismo político puede simbolizarse, por su parte, en el anuncio de una nueva política de transporte para la comuna de Valparaíso, definida en Santiago por el Ministerio de Transportes, lo que es inimaginable en cualquier país desarrollado o en cualquiera de América Latina.  

El nuevo ciclo político que pugna por abrirse en el país debiera permitir otorgar más poder a la ciudadanía para que participe en las decisiones que le atañen en su barrio, en su comunidad, en su territorio. Este no es sólo un tema de ampliación de la democracia y la equidad: diversos estudios demuestran una fuerte asociación entre crecimiento y grado de descentralización, medida en porcentaje del gasto público realizado por jurisdicciones subnacionales y proporción de autosuficiencia en los recursos. La descentralización fiscal es también un factor de eficiencia económica.

Pero Chile es un país históricamente centralizado desde su constitución como Estado-nación, que desconfía de sus territorios y de sus gentes, al punto que jamás ha tenido un proceso constituyente basado en la deliberación y la decisión popular. Aunque la Constitución de 1925 estableció que las leyes debían confiar paulatinamente a los organismos provinciales o comunales las atribuciones y facultades administrativas que ejercen otras autoridades, mientras estipuló la existencia de asambleas provinciales, éstas nunca se crearon, sin perjuicio de la labor de CORFO y luego de ODEPLAN en la promoción del desarrollo regional hasta 1973.  

La descentralización en la transición

La dictadura militar concretó las ideas emanadas de CORFO desde los años 40 para crear regiones en sustitución de las antiguas provincias –sin tamaño ni capacidad administrativa suficiente para revertir la centralización económica y poblacional en Santiago y el polo central del país- y creó mecanismos presupuestarios de compensación territorial al establecer el Fondo Nacional de Desarrollo Regional y el Fondo Común Municipal, pero manteniendo una férrea discrecionalidad y centralización política y presupuestaria. 

Un primer paso para darle vida autonómica concreta a las instituciones comunales y regionales sólo podía ocurrir a través de su democratización. Luego de un complejo proceso de negociaciones, en la administración Aylwin se establecieron las bases de las modificaciones constitucionales y legales en los ámbitos municipal y regional mediante un acuerdo firmado en agosto de 1991 entre el gobierno y todas las fuerzas representadas en el parlamento. Ello dio lugar a la reforma constitucional que estableció el carácter descentralizado, o desconcentrado en su caso, de la administración del Estado y consagró el carácter autónomo de los municipios, en el marco de las leyes, en tanto entidades encargadas de la administración local de cada comuna con órganos elegidos por los ciudadanos, incluyendo la supresión de todo nombramiento de alcaldes por el Presidente de la República. Al mismo tiempo, innovó al crear los gobiernos regionales en tanto entidades con personalidad jurídica y patrimonio propios. 

La preferencia del primer gobierno post dictadura iba por una fórmula de elección directa de los consejeros regionales sobre la base de distritos provinciales, según consta en el proyecto de ley enviado al Congreso. En las condiciones de la época de capacidad de veto de la derecha, sólo se obtuvo una fórmula que preservó el carácter democrático-representativo del consejo regional por la vía indirecta, con su elección por votación del cuerpo de concejales municipales existentes en cada provincia. Se pudo llegar a la propuesta original de elección democrática recién en 2013, cuando se eligieron por primera vez los consejeros regionales por los ciudadanos. 

Los órganos que componen el Gobierno Regional, tal como quedaron establecidos en la reforma constitucional de noviembre de 1991 y en la ley de Gobierno y Administración Regional de marzo de 1993, son el Intendente como su ejecutivo y el Consejo Regional como el ente llamado a hacer efectiva la participación de la comunidad regional. El papel dual del Intendente se expresa en que en éste están radicadas las funciones de Gobierno Interior y es además el órgano Ejecutivo del Gobierno Regional y, por lo tanto, el responsable del cumplimiento de las tareas vinculadas a la “administración superior” del desarrollo social, cultural y económico de la región. La ley contiene muchas otras funciones y atribuciones que se le otorgan al gobierno regional, pero el tiempo demostró que fueron más programáticas que reales, incluyendo un mecanismo de transferencia de competencias flexible que no se ha utilizado nunca desde su creación en 1993, sufriendo la misma suerte que las asambleas provinciales de la Constitución de 1925.

Se consagró como principal instrumento presupuestario para sustentar acciones de corrección de las disparidades regionales al Fondo Nacional de Desarrollo Regional, existente desde la década de 1970. Desde su creación se ha discutido darle a este fondo un porcentaje fijo del presupuesto nacional, pero muchos pensamos que lo esencial es asegurar su función de redistribución de capacidades regionales mediante inversión física, en capacidades humanas y en acceso al financiamiento. La lógica de otorgar porcentajes del presupuesto a funciones específicas, como la que subsiste en materia de compras militares, es contradictoria con la deliberación democrática periódica de prioridades, que es lo que debe asegurar un parlamento representativo. 

Desde 1990 la primera tarea que se abordó fue modificar los criterios de distribución interregional del FNDR, los que hasta ese entonces no tenían una definición clara, excepto la de una repartición pareja por región de un 70% del total y un manejo discrecional de la autoridad de la proporción restante. Se identificó indicadores de disparidad de desarrollo y disminuyó la discrecionalidad del gobierno central. La Ley Sobre Gobierno y Administración Regional  consagró en 1993 que a menor nivel de desarrollo de una región, mayor fuera su participación en la distribución del FNDR. A su vez, las decisiones de inversión del Gobierno Regional quedaron respaldadas por los ingresos que deriven del nuevo artículo 19 No 20 constitucional que permite a los gobiernos regionales aplicar tributos de clara identificación regional (el primero de los cuales fue un porcentaje de las patentes mineras…y luego no ha habido agregación de nuevos tributos regionales importantes, lo que debiera haber ocurrido desde luego con el royalty minero) y por los recursos que le otorgue anualmente la Ley de Presupuestos, la que contempla los gastos de funcionamiento de los gobiernos regionales, el monto del Fondo Nacional de Desarrollo Regional y los recursos de los Ministerios para solventar programas de inversión sectorial de asignación regional. No se regionalizó la inversión pública de “interés nacional”, es decir la que por su naturaleza afecta al conjunto de la actividad económica (grandes rutas, puertos, aeropuertos). Sin embargo, ésta puede ser objeto de proyección plurianual a través de “convenios de programación” que permiten a la región conocer y adecuar su programación a la totalidad de la inversión, mecanismo que no se ha utilizado con intensidad suficiente, mientras los Consejos Regionales han tendido a privilegiar proyectos locales sin inscripción en programas de inversión de largo plazo, lo que ha disminuido la capacidad de impacto de este mecanismo en el desarrollo regional, que en origen buscaba asegurar que el gobierno regional compatibilice la inversión propia (vía 19 No20 y FNDR), la inversión sectorial de asignación regional y la inversión en regiones de interés nacional. El decaimiento de las capacidades de planificación del desarrollo territorial de largo plazo en Chile, y el debilitamiento general de las capacidades estatales en manos de las ideas neoliberales que se han hecho predominantes, ha impedido que estos mecanismos cumplan la función para los que fueron creados.

Hacia una nueva etapa de redistribución del poder

Hay tareas de los Estados democráticos que tienen su espacio en la nación y sólo en la nación: la garantía de libertades y derechos fundamentales de los ciudadanos, la creación de condiciones de equidad, la política económica y social, la defensa y el orden público,  no pueden existir en una región o comuna y en otras no, en función de la diversidad local. Salvo preferir un esquema confederal y de democracia directa generalizada que, aunque tiene sus méritos, lleva a que, por ejemplo, en Suiza hubiese cantones que recién introdujeron el voto de la mujer en 1971, mientras el primer cantón en hacerlo lo había hecho en 1957, bastante después que Chile. Además, con personas, familias, clases sociales y territorios tan extremadamente desiguales como los existentes en Chile, una dispersión del poder estatal haría imposible toda redistribución y garantizar la existencia de derechos sociales. No quedaría nada del pacto social democrático si se permitiera una autonomía local absoluta -como a veces se escucha en voces irreflexivas- que permitiera autorizar, por ejemplo, la tortura o la pena de muerte o el no cobro de impuestos en una comuna porque así lo definió la ciudadanía local o el órgano autónomo de representación. Los feudalismos locales deben tener como límite el Estado democrático y social de derecho para asegurar la prevalencia del interés general. La historia muestra que la democracia sin la nación no logra sobrevivir o lo hace débilmente.

Establecida esta premisa, no tiene ningún sentido que un Estado democrático moderno mantenga los niveles absurdos de centralización política y presupuestaria que existen en Chile. Las tareas públicas se realizarían mucho mejor con una modalidad de gestión que combine unidades normativas y coordinadoras de nivel central ágiles y competentes y unidades ejecutoras descentralizadas. A nivel central, el ejecutivo podría cumplir mejor su rol de impulso de la cohesión nacional y social sobre bases democráticas y ser más eficiente y eficaz en la medida en que, además de ejercer su función normativa (establecer las leyes junto al parlamento y dictar reglamentos) y resolutiva sobre las grandes orientaciones de la política nacional, se organice en cuerpos más pequeños, más flexibles, más especializados en el impulso y coordinación de las diversas funciones públicas. Pero las democracias deben ir más allá: el ideal es que las jurisdicciones descentralizadas provean todos los servicios públicos que se puedan racionalmente descentralizar, en tanto lo hagan en condiciones similares en todo el territorio, pues no puede haber distintas clases de ciudadanos y distintos grados de garantía de derechos según se viva en uno u otro lugar.

La descentralización supone establecer un sistema de articulaciones de funciones en cuanto a los roles de los distintos niveles de administración. Diversas actividades no pueden ser ejecutadas o coordinadas a nivel local ni es necesario que sean asumidas por el nivel central. La administración supralocal y a la vez subnacional, bajo la forma de región y  provincia,  parece ser un nivel administrativo llamado a adquirir creciente relevancia en tanto no se fragmente como las antiguas provincias, que terminaron por no tener peso frente al polo central y a Santiago. Junto al logro ya conquistado de elegir a los consejeros regionales por voto universal, se debe ahora separar la función de representante del Presidente y la de jefe del gobierno regional, que debe emanar del sufragio universal. Ambas funciones deben ser distintas y complementarias en un Estado Unitario Descentralizado. El interés regional no es la mera suma de los intereses locales. En este contexto, parece natural la evolución hacia un esquema de Intendentes electos que asuman  la presidencia del consejo regional y de sus entidades administrativas propias, con funciones diferenciadas del representante del Presidente de la República en la región. Esta figura es necesaria para coordinar en el territorio las tareas propias del gobierno central en materia internacional, de defensa, orden público, apoyo en catástrofes y redistribución económica, social, cultural, de género y de dotación de infraestructuras. La nominación de delegados presidenciales en el segundo gobierno de Michelle Bachelet para enfrentar emergencias va en el mismo sentido.

Los gobiernos regionales debieran rápidamente recibir desde el nivel central nuevas funciones y atribuciones  en materia de desarrollo urbano y vivienda, de transporte (no tiene sentido que el Transantiago sea manejado por el gobierno central, por ejemplo), de fomento productivo y de medio ambiente. Toda la inversión asociada a territorios específicos (que la ley define como “inversión de interés regional”) debiera ser traspasada para decisión regional, mientras la inversión nacional en regiones debiera ser objeto de consulta y, en su caso, de inclusión en Convenios de Programación multianuales entre el gobierno central y los gobiernos regionales. Y también llegó la hora de que el nivel regional se haga cargo de la salud y la educación municipal y de diversas funciones de urbanismo, para aumentar la capacidad de reconfigurar el uso del territorio hacia una mayor integración, lo que debe incluir las áreas metropolitanas que la derecha se negó a crear en 1991. Una visión sin prejuicios no puede no considerar la evidencia que demuestra que estos servicios se disgregan y pierden eficiencia al ser gestionados en el nivel comunal en las condiciones territoriales de Chile

En efecto, en las sociedades espacialmente polarizadas como Chile se plantea un severo problema: la disparidad de recursos propios entre municipios. El municipio (o agrupaciones de estos cuanto no alcanzan -sobre todo en los espacios rurales- un mínimo crítico de capacidad de gestión y movilización de recursos) parece ser la entidad mejor habilitada para no sólo hacerse cargo de las tareas de gestión urbana básica (ejecución y control de las normas de uso del suelo, regulación del transporte, recolección y tratamiento de desperdicios, alumbrado público, mantención de áreas verdes y espacios recreativos, entre otros) sino también de la administración directa de una parte de las políticas estatales de inversión en capacidades humanas y de integración social y espacial. Pero siempre que no se mantenga la abismal diferencia de ingresos. Las transferencias intergubernamentales deben existir en tres situaciones: a) por existencia de “desbordes interjusrisdiccionales”, es decir efectos más allá del territorio local en los beneficios de la prestación local;  b) por disparidad de las capacidades fiscales, especialmente el valor de la propiedad del suelo y c) por disparidad de los costos unitarios de prestar servicios, especialmente en la áreas rurales o periféricas. El Fondo Común Municipal es hoy un mecanismo en exceso complejo, en muchos aspectos obsoleto. Y en especial en su fundamento básico: no corrige demasiado las desigualdades de ingresos entre municipios. Este debe transformarse en un mecanismo de disminución de la disparidad de capacidades tributarias comunales y en un mecanismo de compensación de los sobrecostos de prestación de servicios y provisión de bienes públicos locales. Ello debe llevar al nivel central a fortalecer los mecanismos de redistribución fiscal por estas causales, para procurar que el poder de compra de servicios colectivos por habitante de las bases tributarias se aproxime razonablemente en cada entidad territorial.

Avanzar hacia una mayor autonomía fiscal en los municipios, particularmente en la aplicación de tasas (lo que es el fundamento de la descentralización fiscal y de la democracia local, que hoy solo rige para la patente industrial y comercial), requiere pasar de un sistema que redistribuye ingresos a un sistema que redistribuya bases tributarias, por un lado, y establezca un mecanismo de compensación por diferencias de situación de pobreza y ruralidad. Algunos alcaldes y concejos manejan aviones supersónicos, mientras otros conducen solo carretas de bueyes, porque de ese nivel es la diferencia en recursos por habitante de que disponen unas y otras comunas en Chile. Mantener estas diferencias no tiene otra justificación que los intereses creados, en el contexto de nuestra incapacidad colectiva de hacer del nuestro un país más justo.

Encaminando las reformas

Columna en La Tercera Digital

La Presidenta Bachelet ha puesto en funcionamiento su segundo gobierno y avanzado en sus compromisos iniciales. Al cabo de los primeros cien días se podrá hacer un balance, que se aprecia bastante bien encaminado.

No obstante, debiera tal vez haberse trazado una línea divisoria más clara en el nombramiento de autoridades que deben responder por la aplicación del programa del nuevo gobierno – y que es indispensable que reemplacen a las del anterior gobierno, aunque algunas incomprensiblemente no lo han sido, como los responsables de la Comisión Nacional de Acreditación o de la Agencia de Cooperación Internacional- y los funcionarios de carrera, que deben asegurar la continuidad de la tarea de la administración del Estado. Es demasiado el personal público que nuestro ordenamiento jurídico permite que sea despedido por las autoridades sin expresión de causa, junto a la excesiva extensión de la condición contractual que se presta para discriminaciones y para el clientelismo. En muchos casos ni siquiera se trata de favoritismos de partido, desde luego reprobables,  sino de grupos afines que copan parte de los órganos de la administración, lesionando la eficacia pública, retardando la puesta en marcha del programa de gobierno y perturbando la continuidad de la acción gubernamental.  Las personas que cumplen funciones profesionales y  son competentes debieran permanecer en sus cargos aunque cambie el gobierno, pero estamos lejos todavía de tener una administración profesional, mientras el oneroso sistema de Alta Dirección Pública ha demostrado ser bastante inútil en este sentido por las deficiencias en su diseño. No distingue de modo pertinente el dominio de la confianza presidencial junto a la responsabilidad política en el diseño y dirección de políticas y programas, del dominio del  profesionalismo en el acompañamiento y la ejecución de los mismos.

Tarea pendiente no solo para este gobierno sino para el país, que debiera dotarse de una función pública competente y profesional a un ritmo más acelerado.

En materia de compromisos programáticos en el área política, aunque no estaba originalmente previsto, se ha enviado una reforma al sistema electoral binominal tempranamente, para  darle curso a la antigua aspiración de darle mayor representatividad al parlamento, bloqueada por los conservadores. Ahora nadie puede levantar los ya clásicos pretextos de proximidad de próximas elecciones y otros de la especie. La oposición ultramontana de la UDI ahora raya en el ridículo: critica la reforma al mecanismo binominal porque no aumentaría la proporcionalidad de la representación… En fin, cuando de defender ventajas constituidas se trata, todos los argumentos parecen válidos. La nueva Constitución será tarea para el segundo semestre, aunque se abre paso la idea de dirimir el tema mediante una consulta plebiscitaria autorizada por el Congreso.

Hasta ahora el más relevante compromiso cumplido en el área económica es el envío de la reforma tributaria. El inicio de su tramitación parlamentaria ha suscitado un importante revuelo, en circunstancias que había sido detallada en el programa de la actual presidenta y la persona a cargo es la responsable de su diseño. Parece del todo natural y lógico que la lleve adelante desde las primeras semanas de gestión.  Su médula es aumentar parcialmente la tributación de las utilidades de las empresas grandes y medianas, así como la de las ganancias de capital, junto a eliminar el DL 600 que asegura una invariabilidad tributaria a la inversión extranjera. Se argumenta que esto perjudica la inversión, como siempre hacen los economistas liberales ante cada reforma tributaria sin que nunca se cumplan sus predicciones catastróficas. Pero el incremento apenas viene a compensar en parte el gasto fiscal en bienes públicos que hace posible que esas utilidades existan. Por lo demás, éstas podrían ser mayores en el futuro si se invierte la mayor recaudación, como contempla el programa del nuevo gobierno, en más bienes públicos que acrecientan las capacidades humanas en el país. Esto está más que demostrado por la trayectoria de las economías hoy desarrolladas, la mayoría de las cuales mantenía cargas tributarias y gastos en educación mucho más altos que los nuestros a similar nivel de ingreso por habitante. Por lo demás, una buena parte del capital corporativo opera en Chile con rentabilidades sobre-normales originadas en prácticas monopólicas y en el uso cuasi gratuito de recursos naturales, cuya tributación debiera en realidad ser mucho mayor sin que se inhiba la inversión. En especial, al omitirse el aumento de la tributación minera en el diseño de la reforma, por ejemplo aumentando el impuesto adicional de 35 a 40%,  se ha cometido un grueso error, como al dar una señal equívoca al rebajarse de 40 a 35% el impuesto para los ingresos superiores a 6 millones de pesos al mes. Ambas tasas debieran unificarse en 40%, permitiendo tanto recaudar más sobreutilidades mineras (¿alguien piensa seriamente que se van a ir a otra parte las empresas mineras que han tenido una  utilidad de 77% anual promedio entre 2005 y 2011?) como reforzar la progresividad en el impuesto a la renta.

Por su parte, gravar las emisiones de gases por fuentes fijas o el uso de diésel, que contribuyen al cambio climático, es simple buen sentido. Este tipo de gravamen debiera ser incluso mayor para inducir una transición hacia las energías renovables no convencionales, de las que Chile dispone en abundancia a un costo de uso cada vez más competitivo. Gravar más el consumo de alcohol y bebidas con azúcar va en beneficio de la salud de la población y no debiera tampoco ser objeto de objeciones de principio.  Donde la reforma presenta otros problemas, en cambio, es en su plazo de aplicación y en su monto. A lo menos la reforma educacional y los cambios en salud y pensiones presionarán por recursos que sería sensato tener a disposición durante este gobierno. Descontemos el 0,5% de PIB que se supone se obtendría por la vía administrativa, lo que es difícilmente cuantificable. Nos queda un 1,9% de PIB que estará disponible hacia 2017 por las modificaciones legales. Pero solamente la reforma educacional cuesta mucho más que esa cifra, si es que se aborda el reforzamiento prioritario del nivel preescolar, el fin del financiamiento escolar compartido y la mejoría del acceso a la educación técnica y a las universidades. El Ministro de Educación se encuentra trabajando en la reforma, sin aún diseños nítidos, pero con un encomiable afán de diálogo que rendirá sus frutos en las próximas semanas y que se traducirá en un formato bastante gradual por los recursos que se avizora tendrá a su disposición.

Reforma tributaria: ¿Y el cobre donde está?

Entrevista en Punto Final, reproducida por El Clarín

Por la importancia del cobre como elemento principal de la economía chilena, llama la atención que no se haya considerado en el proyecto de reforma tributaria del gobierno, y que no lo plantee ningún partido de la Nueva Mayoría, teniendo en cuenta, además, que el royalty se mantendrá invariable hasta 2023 y la existencia de enormes utilidades de las empresas de la gran minería en los últimos años.

Sobre este tema conversamos con el economista Gonzalo Martner Fanta (57, director del Departamento de Gestión y Políticas Públicas de la Facultad de Administración y Economía de la Universidad de Santiago). Militante del MIR en su juventud, Martner fue presidente del Partido Socialista (2003-2005), embajador en España y ocupó otros cargos en los gobiernos de la Concertación.

“Respecto a la reforma tributaria -dice Gonzalo Martner-, pienso que desgraciadamente el objetivo declarado de aumentar la recaudación, y al mismo tiempo, producir efectos redistributivos en un modelo que se caracteriza por su extrema desigualdad, no se está cumpliendo. Llama mucho la atención que en el tema del FUT, que es una técnica para obviar el pago de impuestos sobre las utilidades de las empresas, se pondrá en práctica recién en 2018. De modo que la principal propuesta tributaria de la presidenta Bachelet no se pondrá en práctica durante su gobierno. Ella dejará de ser presidenta en marzo de ese año y la recaudación paulatina comenzará un mes después, en abril. Esto es desconcertante. Puede ocurrir que el próximo presidente de la República, aunque sea del mismo signo político, pudiera tener un criterio distinto. Incluso impulsar otra reforma tributaria... Esto de legislar para el gobierno siguiente es un caso único”.

ELEMENTOS DISCUTIBLES

“En cambio, agrega Martner, es positivo el aumento de impuesto a las empresas, del 20 al 25%. Igualmente la derogación del DL 600 sobre inversión extranjera. Esto siempre que la nueva normativa asegure el respeto a la soberanía nacional. Son importantes también las propuestas para frenar la evasión y la elusión que practican los grandes empresarios.

Junto con este elemento positivo, hay otros discutibles. Por ejemplo, la llamada ‘depreciación instantánea’. Tiene que ver con el modo como se consideran gastos las compras de maquinarias y equipos para las empresas. Se diferencia de lo que conocemos como amortización en que, año a año, se consigna la pérdida de valor económico que sufren las maquinarias y equipos. Ahora se podría descontar de inmediato el valor íntegro de los bienes a depreciar, lo que disminuye las utilidades. Se muestra como una medida que beneficiará a las pymes, lo que es cierto. Pero, al mismo tiempo, se beneficiarán las grandes empresas, especialmente las mineras, uno de cuyos rasgos es el uso intensivo de capital. Por ejemplo, los camiones de enorme tonelaje que son carísimos, las excavadoras, cargadores frontales, molinos, chancadoras, extractores de aire, grúas, etc.

Entretanto, no se busca alterar el régimen del impuesto específico a la minería, que se mantendría congelado hasta 2023 por decisión del gobierno de Piñera y aprobado en el Congreso por todos los partidos, lo que se acerca a un verdadero crimen de lesa patria”.

EL ROYALTY

“La excusa es que hubo un acuerdo con las empresas que podían acudir al Ciadi⁽¹⁾ y a otros organismos internacionales. Esta es la situación del royalty, que es un impuesto especial a la minería que ha pasado por distintas etapas. Todas han resultado frustrantes, precisamente porque no es realmente un royalty, sino un impuesto a un resultado operacional. Vale decir, aplicable al margen bruto de explotación, que tendría que ser del orden del 70% en 2023 para que tuviera un rendimiento significativo. Que actualmente sea inamovible hasta 2023 es un abuso y un atentado a la soberanía nacional. Ese margen bruto disminuye si, por ejemplo, se le imputa de inmediato el valor de la maquinaria adquirida, y pasa a ser una suma pequeña si los precios del cobre están bajos. Se trata de nuevos privilegios que benefician a las transnacionales mineras. Ellas no son más de una veintena, además del grupo Luksic, dueño de Antofagasta Minerals. Esas empresas pagan 35% de impuesto a la renta cuando reingresan capitales, más el impuesto específico, en circunstancias que en Australia pagan el 50%.

Hay que tener conciencia que el cobre es propiedad de todos los chilenos, desde la reforma constitucional de 1971 con motivo de su nacionalización que estableció que el Estado tiene el dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las minas. Esa norma aparece repetida de manera idéntica en el artículo 24 incisos 6 y 7 de la Constitución de 1980, impuesta por la dictadura y en plena vigencia. Por eso sostengo que el cobre ya fue nacionalizado en 1971 y que no tendría sentido nacionalizarlo nuevamente, porque lo está. Lo que hay que hacer es convertir esa nacionalización en realidad. Fijar plazo para las concesiones. Imponer un royalty de verdad a las empresas. O fijar una sobretasa a las utilidades extraordinarias de las empresas, que podría financiar las reformas que necesitan llevarse a cabo.

Todo esto hace más llamativo que en la reforma tributaria (y en el programa de gobierno) no exista una referencia clara a la necesidad de poner al cobre al servicio de Chile, como base del desarrollo y progreso futuro del país”.

AHOGANDO A CODELCO

¿Cómo se llegó a esto, marcado por el hecho de que la producción de Codelco representa menos de un tercio de la gran minería y que sus excedentes representan más que todos los impuestos que pagan las grandes empresas mineras?

“La dictadura mantuvo la propiedad del Estado sobre la riqueza minera, repitiendo sin modificar la norma de la reforma constitucional de 1971 que posibilitó la nacionalización del cobre. Amplió eso sí el 10% para las fuerzas armadas extendiéndolo a la totalidad del precio del cobre y no solo a las utilidades. Ya en vigencia la Constitución de Pinochet, en 1980, la acción del ministro de Minería José Piñera fue determinante para establecer la Ley Orgánica Constitucional Minera, que distorsionó absolutamente el régimen de propiedad estatal. Establece la concesión plena, como derecho virtualmente igual al derecho de propiedad, cuya titularidad era concedida por el Estado a favor de particulares nacionales o extranjeros, que podían usar, gozar y disponer libremente de la concesión a cambio del pago de una patente de duración indefinida. Esta era virtualmente nominal y entregaba derechos absolutos al concesionario, incluso para transferir a cualquier título. Además, una suerte de garantía contra expropiaciones y nacionalizaciones que obligaba al Estado a pagar incluso el valor presente de las reservas de mineral que no se hubieran explotado. La Ley Orgánica Constitucional fue muy criticada en su momento. José Piñera defendió su iniciativa con el argumento que era indispensable estimular al máximo la producción de cobre, ya que se trataba de un recurso que, como el salitre, estaba bajo la amenaza inminente de sustitución, que lo convertiría en un recurso obsoleto de escasa importancia económica. Con todo, la llegada de capitales extranjeros no alcanzó las cifras esperadas. Fue con la democracia y el comienzo de la transición cuando comenzó la gran afluencia de capital extranjero. En el gobierno de Patricio Aylwin seguía imperando la idea de que el cobre no tenía futuro. Y todos lo creíamos con más o menos convicción. En ese sentido, todos somos responsables, y por supuesto no me excluyo. Hubo alguna dificultad seria, porque los socialistas planteábamos que las concesiones no superaran los veinte años, mientras la DC sostuvo que debían ser indefinidas. Se impuso ese criterio para evitar una ruptura. Y no pasó mucho tiempo hasta que se hizo evidente que la presunta decadencia del cobre no tenía asidero. Por el contrario, la demanda de los países asiáticos emergentes como China, India, Corea del Sur, Malasia, Singapur, era creciente y fuerte. Paralelamente, las transnacionales entraban a saco al país. Incluso se aprobó la llamada ‘ley Hamilton’ para que Codelco entregara a las transnacionales su patrimonio minero siempre que no fuera reserva de explotación. Además, Codelco se vio limitada en su desarrollo. Sus excedentes debieron ser traspasados en su totalidad al Fisco que, a través del Ministerio de Hacienda, le entrega los fondos para que financie el presupuesto que se le autoriza. Resultado, Codelco produce hoy menos de la tercera parte de la producción de la gran minería. Sus minas, muy antiguas, tienen crecientes dificultades; se perdieron, además, posiciones en El Abra, en Disputada y también frente a Anglo American. Parece no ser infundada la idea de que se busca jibarizar a Codelco para venderla a las transnacionales”.

EL COBRE A LA DISCUSION

¿A qué atribuye lo que ha ocurrido -y sigue ocurriendo-, en cuatro gobiernos de la Concertación y uno de derecha?

“Hay diversos factores. Uno no menor es la pasividad de los ciudadanos, por las razones que sea, entre las cuales también hay responsabilidad de los políticos. La verdad es que muy pocos escuchamos a Radomiro Tomic, que abrió una ruta de denuncia que después en alguna medida siguió Jorge Lavandero y pocos más. Hasta el Partido Comunista ha guardado silencio ante la aprobación de la invariabilidad del royalty hasta 2023. Es algo deprimente: hay que seguir adelante seguramente con los jóvenes. Pienso que existe una enorme influencia económica de las empresas mineras sobre el Congreso. No se sabe cuántos son los aportes de las mineras a las candidaturas de diputados y senadores. Es legal recibir dinero, pero puede ser secreto en cuanto a quién lo aporta y a su procedencia.

Es indispensable y urgente poner al cobre en el centro de la atención pública. La discusión de la reforma tributaria puede ser una oportunidad y, con mayor razón, en el debate por una nueva Constitución. Las concesiones deben ser revisadas, no deben seguir siendo indefinidas, y eso habrá que discutirlo también con las transnacionales. No pueden haber situaciones intocables: es parte de la soberanía su modificación, derogación o establecimiento de un nuevo régimen jurídico según la voluntad soberana del pueblo. Codelco debe ser defendida y ampliada, dándole también responsabilidad en el manejo del litio, ya sea directamente o a través una empresa estatal específica. Debe también asumir responsabilidades en el abastecimiento energético, en el uso y desarrollo de energías alternativas. La elaboración del cobre y la creación de una base científica y tecnológica para su mejor aprovechamiento y desarrollo, es ineludible y debe estar orientada conforme a los intereses del país. Una tarea que no pueden cumplir las transnacionales ni las otras mineras privadas. El cobre debe ser la base de nuestro desarrollo y una preocupación intransferible del Estado”.

Volviendo a la reforma tributaria, ¿qué salida quedaría para el financiamiento de las transformaciones prometidas si fracasa la reforma tributaria?

“Sería un fracaso económico y político. Habría que buscar otras soluciones, porque no es imaginable que se renuncie a las reformas prometidas. Desde el año 2000, el gobierno aplica el balance estructural promedio a largo plazo, más allá de la coyuntura. Si la coyuntura del precio del cobre y de la economía está por debajo de ese promedio, entonces se puede usar las reservas para mantener o aumentar el nivel de gastos proyectado. Si por el contrario, el ingreso es más alto que el promedio, se podrá ahorrar esa diferencia o parte de ella. Entonces, si los ingresos de la reforma tributaria fueran inferiores a lo presupuestado, podría recurrirse a los recursos ahorrados. El gasto de reservas no constituiría un endeudamiento, y para el Estado sería como si se pidiera a sí mismo un préstamo. Aclaremos que las reservas están en bonos estatales de Alemania, Estados Unidos y Japón, con un 4 ó 5% de interés, lo que ha motivado críticas, en orden a que se podría buscar formas de colocación que tuvieran una rentabilidad mayor. Se ha dicho, por ejemplo, que al Estado chileno le convendría restablecer la propiedad pública sobre las carreteras concesionadas para obtener un rendimiento mayor al actual.

Finalmente, si la situación se agravara y tuviéramos que recurrir al endeudamiento a través de un crédito externo, las cuentas chilenas -en términos de la relación deuda -PIB- son muy sólidas, no sólo comparadas con los otros países de América Latina y de casi todo el mundo. Por ese lado, no habría problemas”.

HERNAN SOTO

⁽¹⁾ Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones, organismo del FMI con sede en Washington.

Publicado en “Punto Final”, edición Nº 802, 18 de abril, 2014

Nuevas consideraciones sobre la reforma tributaria

Columna en Blogs de Cooperativa

En la discusión sobre la reforma tributaria anunciada por el gobierno han prevalecido tanto afirmaciones al bulto en su contra como la profusión de detalles que a veces no ayudan a ver el conjunto.

Despejemos lo principal: aumentar parcialmente la tributación de las utilidades de las empresas grandes y medianas, así como la de las ganancias de capital, junto a eliminar el DL 600 que asegura una invariabilidad tributaria a la inversión extranjera, no perjudica la inversión.

Apenas viene a compensar en parte el gasto fiscal en bienes públicos (en institucionalidad, infraestructura, educación y salud de las personas que trabajan) que hace posible que esas utilidades existan.

Por lo demás, éstas podrían ser mayores en el futuro si se invierte una mayor recaudación en más bienes públicos, como lo demuestra la trayectoria de las economías hoy desarrolladas (ver Piketty, Le Capital au XXI Siecle, 2013), la mayoría de las cuales mantenía cargas tributarias mucho más altas que la nuestra a similar nivel de ingreso por habitante.

Existe además una suficiente evidencia analítica y empírica nacional (incluyendo un trabajo del ex ministro de Hacienda Felipe Larraín) que indica que este efecto es a lo más de poca significación.

Esto es tanto más válido cuando estamos en presencia de rentabilidades sobre patrimonio (ROE) entre 2005 y 2011, según cálculos de Eduardo Titelman -en Revista de Políticas Públicas Usach 2013 Nº 2- de 77% en la gran minería, de 39% en las Isapres, de 23% en las AFP, de 22% en los bancos, de 15% en la generación eléctrica.

Una buena parte del capital corporativo opera en Chile con rentabilidades sobre normales originadas en prácticas monopólicas y en el uso gratuito de recursos naturales, cuya tributación debiera en realidad ser mucho mayor.

Aún en ese caso no se afectaría la inversión, como saben los economistas no enceguecidos por la ideología liberal desde a lo menos David Ricardo (1817). Aunque todo el mundo tiene derecho a sostener su propia ideología, a la hora de evaluar políticas públicas no está de más procurar mantener un mínimo de ecuanimidad.

Por su parte, gravar las emisiones de gases por fuentes fijas o el uso de diésel, que contribuyen al cambio climático, es simplemente ser responsables con nuestros hijos y nietos.

Este gravamen debiera ser incluso mayor para inducir una transición hacia las energías renovables no convencionales, de las que Chile dispone en abundancia a un costo de uso cada vez más competitivo.

Gravar más el consumo de alcohol y bebidas con azúcar va en beneficio de la salud de la población y no debiera ser objeto de objeciones de principio, incluso por los que defienden a las regiones pisqueras, si es que su función es promover el interés general y no el específico de unos pocos.

Es cierto que entidades ligadas a las grandes corporaciones o a grupos de interés rechazan estos aspectos de la reforma, y que eso es repercutido profusamente con diversos argumentos en la prensa, pero convengamos que todo aquel que va a pagar más impuestos, por modesto o justificado que sea el incremento, busca los argumentos para sostener que será dañino para todos y contrata a los economistas y abogados que defienden su caso.

Esa es la ley, en ocasiones en buena lid, de las defensas corporativas del interés particular.

Desde el punto de vista del interés general, que las autoridades legisladoras están llamadas a promover, siempre cabe escuchar esas defensas, pero no tiene mucho sentido hacerles caso, salvo en sus verdades parciales, si las hubiera.

Donde la reforma presenta problemas, en cambio, es en su plazo de aplicación, en su monto y en su estructura.

Las medidas que entran en vigor el 2018, especialmente la de aplicar en base devengada el impuesto a las utilidades de las empresas, es decir cuando ya no gobierne la actual administración, son al menos una curiosidad, en línea con la inaceptable invariabilidad tributaria que el sistema de representación chilena ha aceptado sin chistar para la minería, en un caso único en el mundo de renuncia de la potestad democrática.

En esta materia se legisla para el gobierno propio, no para los que siguen. Cada gobierno debe ver si mantiene o modifica lo que encuentre al llegar en materia de ingresos y gastos públicos, según su programa de acción.

Esa es la razón por la cual los presupuestos son anuales y en muchas partes los parlamentos discuten y ajustan simultánea y periódicamente los ingresos tributarios y los gastos, sin que nadie se llame al ridículo escándalo que algunos realizan en Chile con el tema de “la estabilidad de las reglas del juego”.

Para que ninguna regla del juego cambie, entonces no debiera existir parlamento, que está precisamente ahí para establecerlas y cambiarlas en representación de los ciudadanos.

En todo caso, a lo menos la reforma educacional y los cambios en salud y pensiones presionarán por recursos que sería sensato tener a disposición durante este gobierno.Esto plantea el problema de la magnitud de la reforma.

Descontemos el 0,5% de PIB que se supone se obtendrá por la vía administrativa, lo que es difícilmente cuantificable y es a lo más una aspiración que ojalá funcione.Nos queda un 2,5% de PIB que provendrá, según el gobierno, de las modificaciones legales (se echa de menos que el parlamento disponga, como en Estados Unidos, de su propia oficina de presupuestos para contrastar estimaciones).

Supongamos que funciona la recaudación prevista: solamente la reforma educacional cuesta al menos esa cifra, si es que se aborda en serio el reforzamiento prioritario del nivel preescolar, el fin del financiamiento escolar compartido y la mejoría del acceso a la educación técnica y a las universidades.

Hacia 2017 se contaría,siempre según el gobierno, sólo con un financiamiento adicional del orden de 1,9% del PIB.Las reformas resultarán en este sentido de insuficiente amplitud, salvo que se esté pensando en una acción gubernamental de muy baja intensidad.

La tributación promedio en la OCDE es de 34% del PIB, y de 25% si descontamos las cotizaciones obligatorias de seguridad social. La de Chile es de 21% y de 20% del PIB, respectivamente.

¿Cuándo nos propondremos entonces avanzar, no digamos a niveles nórdicos, pero al menos al promedio del gasto público y la correspondiente carga tributaria de los países avanzados?

Con esta reforma nos faltan al menos 2% de PIB para llegar al promedio de la carga tributaria de la OCDE, o acercarnos al nivel de países como Corea, por ejemplo, y, claro, nos faltaría después de la reforma nada menos que 24% de PIB para llegar al nivel de Dinamarca.

Pero, ¿no era que íbamos a ser desarrollados y que las máximas autoridades se inspiraban en el modelo socialdemócrata nórdico?

El destino de nuestro país parece que seguirá siendo el de reclamar servicios públicos suecos con impuestos haitianos, es decir una ecuación imposible en la que, en una suerte de rendición de la mayor parte de la élite frente a los intereses de los sectores de más altos ingresos, nos engañamos a nosotros mismos y generamos tensiones sociales sistemáticas.

Por último, seguimos con un problema de estructura del financiamiento público.Según las autoridades de Hacienda, el impuesto a la renta pasará de un 7,6% a un 9% del PIB después de la reforma. En la OCDE el promedio es de 11% (y en Dinamarca de 30%).

En la diferencia entre 9 y 11% de impuesto a la renta están los dos puntos de PIB que faltan para que este gobierno asegure el éxito de las reformas en su período de ejercicio.

Podrían provenir de una combinación de un aumentode 35 a 40% del impuesto adicional,que se aplica a la repatriación de utilidades, aumentando la tributación minera y mejorando de paso el déficit en la cuenta corriente, junto al fin parcial de la imputación como crédito del impuesto a las utilidades en el impuesto a las personas.

Si se quiere equiparar la tasa máxima de los ingresos del capital nacional e internacional y el de éstos con los del trabajo, entonces contribuiría a ese objetivo subir a 40% el mencionado impuesto adicional y mantener la tasa marginal del impuesto global complementario en 40%.

Convengamos que es muy positivo que, según las estimaciones del gobierno, el 10% más rico podría aumentar del 10 al 24% la tributación de sus ingresos una vez que las utilidades de las empresas empiecen a gravarse en base devengada.

Pero nuestro problema de inequidad principal es con el 1% más rico (unas 170 mil personas),que se apropia del orden de 30% del ingreso total, es decir más que en cualquier otra parte del mundo, incluida Sudáfrica, según el estudio de López, Figueroa y Gutiérrez de la Universidad de Chile de marzo de 2013.

Y con el 0,1% más rico (unas 17 mil personas) que se apropia del 17% de los ingresos, y con el 0,01% (unas 1 700 personas), que se lleva más de 10% del ingreso total.

Estas personas ni van a paralizar su actividad económica ni se van a ir del país porque lleguen a pagar el 40% de aquella parte de sus ingresos que exceda los 6 millones de pesos mensuales. Están llamadas a contribuir más que el resto para financiar los bienes públicos y las transferencias a los sectores de menos ingresos que hagan de Chile un país menos desigual.

Con la reforma, se aumentará su aporte por la vía de la tributación en base devengada de las utilidades empresariales.Pero en un juego equívoco de equilibrios se pretende simultáneamente una especie de compensación, que no tiene justificación alguna, consistente en regalar a los 49 mil contribuyentes más ricos cerca de 300 millones de dólares, disminuyéndole la tasa marginal del impuesto a la renta desde el 40% al 35%.

Se trata de aquella tasa que el gobierno de Patricio Aylwin reforzó en el nivel de 50% en la reforma de 1990, que bajó en la reforma de 1993 a 45% (y a 35% el impuesto adicional) y a 40% en la de 2001 por presión de la derecha y de los economistas partidarios del enfoque tributario de Milton Friedman de la “tasa tributaria plana”, reforzando la inequidad.

¿Qué ha pasado desde 1990 que cambiaron tanto las ideas económicas de la entonces Concertación, en medio de una grave persistencia de la desigualdad de ingresos en Chile?

Avances y retrocesos en el debate tributario

Columna en El Mostrador

Desde 1990 se viene desenvolviendo una disputa no resuelta sobre los tributos en Chile. La herencia dejada por los economistas neoliberales asociados a la dictadura militar fue la de una carga tributaria de 17,8% sobre el PIB en 1987 y de sólo 13,8% en 1990, es decir, un nivel haitiano o centroamericano. En 2012,  llegó  apenas a 17,4%, de modo que está claro que estos economistas y los intereses que representan hasta aquí han ganado la batalla y, más aún, lograron ampliar la audiencia para la tesis de mantener baja la carga tributaria y disminuir la progresividad de los impuestos directos (los que se aplican a los ingresos) en favor de los impuestos indirectos planos (los que se aplican a las ventas). Según su visión, de ese modo se producirían menos “distorsiones y pérdida de eficiencia” en la asignación de recursos, aun al precio de aumentar la regresividad de los impuestos, lo que se compensaría con un mayor crecimiento que beneficiaría a todos.

Los economistas neoclásicos menos dogmáticos y las corrientes keynesianas y críticas sostienen que esas distorsiones son inexistentes o de baja significación y que con poca tributación deja de invertirse lo necesario en infraestructuras, educación y tecnologías y, por tanto, se afecta el crecimiento. Diamond  –Premio Nobel de economía en 2010– y Saez (Journal of Economic Perspectives, 2011, 25:4) insisten, por ejemplo, en que los ingresos muy altos debieran estar sujetos a tasas marginales de impuesto crecientes y a tasas mayores que la política estadounidense actual y mencionan un rango óptimo de 48 a 76% de tasa más alta del impuesto a la renta. Sostienen, además, que los ingresos de capital pueden ser objeto de una tributación significativa sin que esto provoque disminuciones relevantes de la inversión (actualmente el que se aplica a las utilidades es de 35% en Estados Unidos, sustancialmente más alto que el 20% de Chile, y no constituye crédito del impuesto a la renta). Recordemos que Roosevelt estableció en 1937 una tasa máxima de 79%, que pasó en 1942 a 88% y a 94% en 1944. Se estabilizó en 90% hasta los años sesenta y luego en 70% hasta mediados de los años ochenta. Durante cerca de medio siglo, la tasa superior promedio fue de 81%, sin que se tenga noticia de que el  capitalismo norteamericano haya quebrado en ese período, que fue el de su mayor dinamismo. En Europa, entre los años cuarenta y noventa las tasas máximas oscilaron entre 50 y 70%, con excepción de Alemania entre 1947 y 1949, en que subió a 90%. Eran los tiempos de construcción de infraestructuras, sistemas educativos y de sistemas de protección social que pocos discutían, con excepción de Friedman y Hayek. Contrariamente a todas las afirmaciones de la ortodoxia liberal en materia de teoría de la tributación, frecuentemente trasladadas a la prensa como si fueran una evidencia irrefutable, ningún estudio ha demostrado que los ricos trabajen o inviertan menos cuando los impuestos que los afectan son importantes (Saez, Semrod, Giertz, 2011, Journal of Economic Literature, 49:1).

El argumento de que una reforma con estas características disminuiría la inversión y, por tanto, el crecimiento, sobre la base de la idea de que los inversores dejarían de mantener su esfuerzo o se irían del país, no tiene sustento. En Chile mantenemos diversas desgravaciones sustanciales e injustificadas de los ingresos y ganancias de capital. Tampoco es razonable que la situación internacional se constituya en argumento para no promover una mayor recaudación del impuesto de primera categoría en el corto plazo y viabilizar un gran acuerdo sobre la educación, junto al inicio de una reforma tributaria estructural.

Por lo demás, los datos disponibles indican que en los países de la OCDE los impuestos indirectos pasaron de representar el 36% del total en 1965 al 30% en la actualidad, en beneficio de los impuestos directos. Las economías desarrolladas aumentaron en medio siglo el peso de los impuestos progresivos –aunque las tasas máximas bajaron– en vez de disminuirlos, gracias a sus sistemas democráticos en los que la equidad tributaria importa. En Chile, los impuestos indirectos han sido tradicionalmente muy altos, reflejando el dominio secular de los intereses de los sectores de altos ingresos, los que pagan proporcionalmente menos impuestos que los más pobres, como ocurre en muchos países de América Latina. En 1960 los impuestos indirectos representaban el 62% del total. En 1970 habían bajado al 58% del mismo, entre otros factores gracias al impuesto al patrimonio introducido por Frei Montalva. Cerca del término de la dictadura, hacia 1988 la proporción había vuelto a subir a cifras superiores al 80%. La reforma tributaria de 1990 se propuso reequilibrar las cosas y llevó la carga tributaria del 13,8 al 16,2% del PIB y la proporción de impuestos indirectos de 82 a 76% en 1992. En 2012 las cifras fueron de 17,4% del PIB y 58,2% del total, respectivamente, es decir, se volvió al nivel de 1970 en materia de peso de los tributos indirectos gracias a la mayor tributación de las empresas del cobre. Pero estamos todavía muy lejos del 30% prevaleciente en la OCDE.

En Chile los impuestos directos sobre las rentas de las empresas y sobre los ingresos de las personas físicas representaban sólo el 7,3% del PIB en 2012, mientras los impuestos a la renta alcanzan un 12,5% promedio en la OCDE. Y hasta un 29,2% en Dinamarca, país que creó el impuesto progresivo a la renta en 1870 y que no es exactamente “un país quebrado por tributos que impiden la inversión y en donde el capital huye apenas tiene la oportunidad de hacerlo”, según debiera ocurrir de acuerdo a la narrativa neoliberal. Es más bien uno de los países más ricos –60 mil dólares por habitante– y dinámicos –con una fuerte industria de aerogeneradores y productos farmacéuticos y biotecnológicos–, pero también más igualitarios del mundo.

Los ingresos tributarios son inequitativos y bajos en Chile por razones sociopolíticas: se imponen en el sistema de representación los intereses de los más ricos. Estos ingresos equivalen a un promedio de 17% del PIB en el último quinquenio (a lo que cabe agregar entre un 1,8% a 5,7% de ingresos por cobre, según los años), contra un promedio de 34% en la OCDE en 2011 (cuyos rangos van desde un 24% en EE.UU., 26% en Corea, 27% en Australia, 28% en Irlanda, en la parte baja de la distribución, hasta un 42% en Francia y Finlandia, 44% en Bélgica y Suecia y 48% en la mencionada Dinamarca, en la parte alta de la misma). La cifra chilena es además mucho menor que la de varios de estos países cuando tenían un PIB por habitante similar al nuestro, los que a su vez mantenían diferencias importantes entre sí que reflejaban los distintos niveles de preferencia por provisión de bienes públicos. Los tributos siempre han reflejado las opciones de la sociedad y no son una variable “técnica” asociada a un nivel de PIB por habitante determinado, como nos quiere hacer creer la mayoría de los economistas chilenos que, con sus banalidades ideológicas nunca sustentadas en hechos, no honran una disciplina bastante discutible, pero que suele ser más rigurosa cuando sus cultores son más serios.

El nuevo gobierno ha anunciado una reforma tributaria con una meta recaudatoria de 3% del PIB, que nos pondría todavía muy por debajo de EE.UU. y Corea del Sur y muy lejos de los países que recaudan más impuestos para financiar bienes públicos que aumentan sustancialmente la modernización de sus economías y el bienestar de su población. Esta meta se descompone en 2,5% del PIB proveniente de cambios a la estructura tributaria; y 0,5% del PIB, de medidas que reducen la evasión y la elusión. Se propone elevar la tasa del impuesto a las utilidades de las empresas de 20% a 25%, el que seguiría operando como un anticipo de los impuestos personales. Los dueños de las empresas deberían tributar por la totalidad de las utilidades  y no sólo sobre las que retiran. Esta medida  terminaría con el actual mecanismo del Fondo de Utilidades Tributables (FUT). Estaría acompañada  por la  reducción de la tasa máxima de los impuestos personales del 40% actual a un 35% y también de un mecanismo de depreciación Instantánea: las empresas podrían descontar íntegramente de las utilidades la inversión total del año en curso. Todo al cabo de cuatro años, cuando la actual administración ya no gobierne: otra eventual mayoría simplemente podría suspender la reforma, con toda legitimidad, por lo demás, configurándose una situación un tanto curiosa que haría inútil toda la actual discusión. Esperemos que el gobierno y el Parlamento legislen para su período de ejercicio en materia de ingresos y gastos públicos, lo que parece una forma de gobernar un poco más usual.

Otro tema a abordar es que la reforma tendría un efecto incierto en la recaudación. 

Recordemos que en Chile se cobra periódicamente como anticipo este impuesto sobre la base del flujo de caja de la empresa y luego lo pagado se imputa como crédito al pago anual de impuesto a la renta personal o al impuesto adicional que pagan las empresas extranjeras que repatrian utilidades. Pero la reducción de la tasa marginal del impuesto global complementario de 40 a 35% reduce a la postre la recaudación fiscal, compensando en parte, con un aporte directo a los bolsillos de los más ricos de Chile, el efecto del alza del impuesto de primera categoría. La propia SOFOFA ha estimado que la recaudación será inferior a la prevista. Se plantea además un problema político. Si los parlamentarios de la Nueva Mayoría no aprobaron la rebaja de Piñera de 40% a 36% del impuesto marginal a la renta en 2012, no resulta muy coherente que deban en 2014 aprobar una rebaja todavía mayor, de 40% a 35%…

Lo que sigue estando detrás de todos estos enfoques es la idea del “flat tax” de Milton Friedman, es decir, de equiparar el impuesto a la renta y a las utilidades de las empresas, terminando con la progresividad de los impuestos. No se entiende bien de qué manera esto colaboraría con la disminución de la inequidad en Chile.

Tampoco se entiende bien el sentido de introducir el mecanismo de depreciación instantánea para todas las empresas. Las más beneficiadas serían las intensivas en capital, en especial las grandes mineras, cuyo misérrimo royalty en 2014 volvió a tasas de 4-5% hasta 2018.

Una reforma tributaria estructural debiera separar el impuesto a las utilidades del impuesto a los ingresos personales. Las empresas debieran pagar por los bienes públicos que concurren a la generación de su renta (infraestructura, formación, salud y transporte de los recursos humanos que emplea) y por las externalidades negativas que generan, por lo que se justifica tanto un impuesto a las utilidades (un 25%, que podría ser menor para las empresas de menor tamaño, sería todavía muy inferior al 35% de Estados Unidos) y adicionalmente, cuando es aplicable, pagar un royalty que cubra efectivamente el precio de uso de los recursos naturales que no pertenecen a la empresa que los explota. Las personas de más ingresos deben pagar proporcionalmente más que las de menos ingresos y se debiera ir manteniendo al menos el rango de 0 a 40% según tramos de ingreso actual, pues disminuirle el impuesto a los ingresos de los más ricos no tiene francamente ningún sentido. Se justifica, además, aumentar el impuesto adicional de 35% que pagan las empresas que transfieren utilidades al extranjero a un 40%, para igualar así la tasa marginal del impuesto a la renta y aumentar el aporte de la industria minera, sin modificar el royalty, sujeto desgraciadamente –por un grave error del anterior gobierno y Parlamento– a invariabilidad hasta el 2023. Una opción de este tipo podría permitir aliviar en parte el IVA, por ejemplo, a los alimentos y a la cultura, que impacta especialmente a los sectores medios y de bajos ingresos, antes que, como ha sido propuesto por algunos parlamentarios, bajar el impuesto a los combustibles, único impuesto ecológico en Chile, que además no pagan los pobres y que se justifica plenamente, aunque resulte irritante la continua alza de los combustibles, cuyo origen es externo (precio del petróleo) y que no tiene sentido subsidiar.

El argumento de que una reforma con estas características disminuiría la inversión y, por tanto, el crecimiento, sobre la base de la idea de que los inversores dejarían de mantener su esfuerzo o se irían del país, no tiene sustento. En Chile mantenemos diversas desgravaciones sustanciales e injustificadas de los ingresos y ganancias de capital. Tampoco es razonable que la situación internacional se constituya en argumento para no promover una mayor recaudación del impuesto de primera categoría en el corto plazo y viabilizar un gran acuerdo sobre la educación, junto al inicio de una reforma tributaria estructural. Lo que corresponde es que de una vez el Estado reparta más equitativamente las cargas públicas y capture e invierta las rentas del cobre y las sobreutilidades monopólicas en programas eficientes de incremento de la productividad y la sustentabilidad y de mejoramiento de la equidad y la protección social. Esto haría de Chile una sociedad un poco más decente y un poco más civilizada.

La segunda presidencia de Michelle Bachelet en perspectiva

Ver columna en La Tercera electrónica

http://voces.latercera.com/2014/03/11/gonzalo-martner/la-segunda-presidencia-de-michelle-bachelet-en-perspectiva/

Al iniciarse el siglo XXI parecía razonable proponerse dejar atrás los límites propios de la difícil transición iniciada en 1990, en medio de las secuelas traumáticas de una dictadura prolongada y de una transformación económica ultra-liberal que había hecho retroceder dramáticamente las capacidades públicas de llevar adelante políticas de desarrollo –como las que venían llevando adelante con mucho éxito países asiáticos con elites más lúcidas. El país estuvo entonces dispuesto a un cambio de liderazgo en la mayoría de centroizquierda gobernante hacia su vertiente socialdemócrata.

Redefinir las fronteras con un mundo empresarial cada vez más concentrado, rentista y reacio a la innovación social, con un gobierno enmarañado en una institucionalidad todavía decisivamente intervenida por enclaves no democráticos y con grandes espacios para la puja clientelista y las corruptelas, implicaba un esfuerzo que debía combinar audacia, prudencia y sobre todo persistencia. Y alejarse de la ramplona moda liberal, resistir la doctrina del Estado mínimo y proyectarse por un período largo para avanzar a un nuevo modelo de economía mixta, competitiva y con una fuerte inversión en innovación y protección social, que dejara atrás la tendencia simultánea al estancamiento de la productividad y la reproducción de desigualdades. Lagos se encaminó en esa tarea no sin dificultades y avances y retrocesos, como es propio de todo proceso político y logró en todo caso la continuidad de su coalición. En la concepción de algunos de nosotros, se trataba que gobernasen los portadores de un proyecto socialdemócrata (articulado con los aportes progresistas socialcristianos), alternándose los liderazgos de Lagos y Bachelet en sucesivos gobiernos, pues la tarea, por su ambición y complejidad, era definitivamente de largo plazo y necesitaba de liderazgos articulados y convocantes.

Pero se produjo una cierta pérdida de enfoque de largo plazo, con un doble problema: en aras del culto a la “táctica de evitarse flancos” y en medio de la siempre persistente presión del poder económico corporativo, desde fuera y desde dentro, se atenuó la tarea de transformación económica y social y en el caso del primer gobierno de Bachelet se desecharon iniciativas de reformas progresivas tributarias, laborales y educacionales, realizándose sólo una limitada reforma de pensiones y un avance en el cuidado infantil. Además, se descuidó la mantención de la diversidad de la coalición de gobierno, con la consecuencia de divisiones en tres de sus cuatro partidos y la pérdida de mayoría parlamentaria. Proliferaron las maniobras de control político de corto alcance por grupos de poder sin proyecto y se privilegió asegurar la posterior reelección de Bachelet, aunque se perdiera en 2009 con una opción no competitiva, sin una oferta que atendiera las expectativas de mejor distribución del bienestar, calidad de vida y regulación seria de los abusos provocados por la creciente concentración económica.

Se produjo una división evitable en la contienda presidencial y la llegada al gobierno de una derecha sociológicamente minoritaria pero políticamente a la ofensiva.

En los cuatro años siguientes, el fracaso del gobierno de Piñera para dar cuenta de las crecientes demandas de la sociedad, junto a los méritos de Bachelet y su tipo de liderazgo que mezcla distancia (de los partidos y la política) y cercanía (con las aspiraciones del ciudadano común), le permitieron mantener una fuerte popularidad, recomponer una coalición desde la DC al PC, lo que ha sido un notable éxito de su parte, y realizar una oferta política de reformas constitucionales, tributarias y educacionales. Ganó sin dificultades la elección frente a una derecha derrumbada, pero con menos votos absolutos que en 2006, con una sociedad más escéptica y con un diseño programático que admite dudas en su orientación final (¿la nueva constitución tendrá legitimidad popular?; ¿la reforma tributaria será progresiva?; ¿se seguirá permitiendo sobreutilidades rentistas enormes en el cobre, la banca, los servicios regulados?; ¿se ampliará la negociación colectiva?; ¿la gratuidad educativa y en salud seguirá alimentando utilidades ilegítimas de operadores privados?).

Dificultades más o dificultades menos en la puesta en marcha del nuevo equipo, donde parece haber faltado más atención a los conflictos de interés que tanto han deteriorado la fe pública en las instituciones, la presidenta Bachelet merece un fuerte apoyo de su campo político –que incluye la proposición constructiva y la crítica democrática, no siempre bien recibidas por una cultura jerárquica y con fruición por el secreto – si se considera las aspiraciones colectivas que encarna y la gravedad de su eventual frustración. Frente al escepticismo de que es poco lo que se puede hacer desde el gobierno, Michelle Bachelet tiene inevitablemente en su segunda presidencia el desafío y la oportunidad de promover la recomposición democrática de las instituciones, el otorgamiento de más derechos a los ciudadanos, incluyendo el matrimonio igualitario y el aborto terapéutico, la realización de reformas equitativas en educación y salud, el avance en descentralización y ordenamiento sustentable del territorio y las ciudades, así como de presentar una oferta de autonomía creíble para el mundo mapuche. También tiene la oportunidad y la necesidad de dar pasos para avanzar a una economía más competitiva e innovadora, que aborde una transición energética hacia fuentes renovables en el marco de una política industrial moderna y desarrollista, una nueva relación laboral basada en la negociación colectiva y una nueva distribución de los ingresos a la que contribuya una tributación progresiva. En suma, el desafío de volver a retomar objetivos de largo plazo y proyectar la interrumpida marcha hacia un nuevo modelo de sociedad democrática, inclusiva, sustentable y progresista propia del siglo XXI.

¿Un giro a la izquierda en Chile?

¿Un giro a la izquierda en Chile?
Vean artículo publicado en Nueva Sociedad, Buenos Aires.

La democracia y los vetos

Artículo en El Mostrador

La democracia post 1990 está marcada en Chile por la idea de “democracia protegida” que concibieron los civiles que promovieron y sostuvieron a la dictadura militar de 1973-1989. Se trataba para ellos, en primer lugar, de asumir como indeseable pero inevitable volver a un cierto régimen de libertades en el momento más tardío posible, pero estableciendo una limitación expresa del pluralismo. Por ello prohibieron las ideas de izquierda en el artículo 8° original de la constitución de 1980, a cuya supresión debieron resignarse más tarde por inaceptable e indefendible. En segundo lugar, su propósito expreso era impedir los roles activos del Estado en la economía y en la política pública social y cultural, a través de normas constitucionales y de un sistema legal (”perfeccionado” hasta último minuto antes de marzo de 1990) que no fueran modificables por la mayoría. Es decir, se trataba de establecer el veto de la minoría con un triple candado: los senadores designados (que sólo se terminaron cuando los ex presidentes empezaban a inclinar la balanza en el Senado), el sistema electoral binominal (que impide o hace muy difícil que la mayoría electoral sea mayoría en las cámaras legislativas, que se sacó de la constitución en el pacto constitucional de 2005 pero para dejarlo con el mismo quorum) y los altos quorum de aprobación de leyes y reformas constitucionales, hasta hoy vigentes de manera inaceptable (y que se reforzaron en este último caso muy equivocadamente en el pacto constitucional de 1989). Se trataba de “proteger” al sistema político de la voluntad del pueblo a través de un régimen de veto ejercido por la minoría en el parlamento y por la influencia del dinero en las elecciones. Este se legalizó, más tarde, permitiendo el aporte de empresas a las campañas de manera otra vez muy inadecuada en los pactos de 2003 sobre gestión pública, en los que obtuvieron una victoria indebida los partidarios de la “democracia protegida”, subordinada al poder económico y gobernada por el mercado. 

Aunque desde el punto de vista de la moral pública sea deleznable, el veto minoritario ha constituido un notable éxito político de la derecha en los últimos 25 años. La pregunta es si el resto del país político y social está dispuesto a seguir tolerando esta situación. La reivindicación de una asamblea constituyente es la expresión de una saludable rebeldía colectiva frente al veto de la derecha, a la que no debiera renunciar nadie que considere que vivimos en un régimen político inaceptable, por mucho que se pudiera haber justificado transitoriamente para salir de la situación de dictadura sin guerra civil.

La perpetuación del sistema político y constitucional vigente desde 1990 es, en efecto, inaceptable desde el punto de vista de los fundamentos mismos de la democracia. Ponerlo en evidencia es la primera tarea de los que comparten sus valores.

La democracia es el ideal del autogobierno del pueblo y goza de legitimidad como el sistema político más idóneo para regir las sociedades contemporáneas en tanto las personas sean libres de interferencias indebidas de otros y las instituciones sean la expresión de la soberanía popular, de la igualdad ante la ley y del gobierno de las mayorías con respeto de las minorías. Es decir, un sistema político en el que “los más tienen derecho a mandar, pero en el respeto de los derechos de la minoría” en la expresión de Giovanni Sartori (2009). La democracia es, en palabras de Cornelius Castoriadis (publicadas en 2010), “la conciencia explícita de que nosotros creamos nuestras leyes y por tanto nosotros podemos también cambiarlas” e instituye a ese título la autonomía política colectiva. Norberto Bobbio (1986) subraya el sentido procedimental de la democracia y pone el acento en que su tarea principal es establecer determinadas reglas del juego que eviten la resolución violenta de conflictos. La valoración de la democracia se nutre también de diversos otros atributos, según Robert Dahl (2006): está llamada a evitar la tiranía, garantizar derechos fundamentales, permitir un alto grado de igualdad política, extender una cultura de libertades, ayudar a las personas a perseguir sus propios intereses y a autodeterminarse. 

De acuerdo a Jurgen Habermas (2009), se ensamblan tres elementos como núcleo normativo de los Estados democráticos de derecho modernos (con sus respectivas tradiciones de pensamiento político: la liberal, la republicana, la deliberativa). Primero, la autonomía privada de los ciudadanos, que tienen derecho a llevar una vida autodeterminada, con protección de la esfera privada mediante un sistema de libertades básicas iguales sólo restringidas por los derechos a la libertad de los demás (principio del derecho de Kant), en base al acceso a tribunales independientes que otorgan a todos la misma protección jurídica, con separación de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial para garantizar la sujeción de la administración pública al derecho y a la ley. Segundo, la ciudadanía democrática como inclusión de ciudadanos libres e iguales en la comunidad política (Rousseau), que se encarga de la participación política de tantos ciudadanos interesados como sea posible mediante iguales derechos a la asociación, a la participación y la comunicación, y con elecciones periódicas y referéndums con base electoral inclusiva e igualitaria, competencia entre partidos, plataformas y programas, ejerciéndose el principio de mayoría en los cuerpos representativos. Tercero, la esfera pública independiente, en la que concurre la libre formación de la opinión y de la voluntad, que vincula al Estado y la sociedad civil, con libertad de prensa e información, pluralidad de medios, garantía de acceso a la información y a los foros de la comunicación pública.

En la concepción republicana de la democracia, el Estado debe estructurarse con un principio constitucional-democrático según el cual el poder público no sea arbitrario y oprima a los ciudadanos, pero también con un segundo principio según el cual el Estado debe plantearse como objetivo la reducción de la dominación que conlleva el poder privado. La concepción cívica republicana traslada estos principios a diseños institucionales específicos que procuran facilitar el control por los ciudadanos del poder público, y también a políticas públicas que persigan el establecimiento de un orden social en el que los ciudadanos comunes puedan no estar a merced del poder privado en los ámbitos básicos de la decisión humana, siguiendo a Philip Pettit (2009). No se trata de suprimir la propiedad privada para terminar con los peligros de la concentración del poder económico, pues la estatización general de la economía establece una desigualdad radical entre el ciudadano, las comunidades y la burocracia que domina el Estado y acaba por suprimir toda democracia, según mostró la experiencia del siglo XX. La autonomía del ciudadano y de las comunidades supone que no dependan del Estado para su existencia. Pero sí se trata de evitar que pese en forma desigual la influencia política de individuos en extremo desiguales, violando la condición de igualdad política propia de la democracia. La concentración de la propiedad genera esa influencia desigual e incluso la captura del sistema político por el poder del dinero. En palabras de Adam Przeworski (2010): «la influencia corruptora del dinero es la plaga de la democracia». Ya lo decía Rousseau en un pasaje de su Contrato Social: la participación democrática exige que “ningún ciudadano sea suficientemente rico como para comprar a otro y ninguno tan pobre como para verse forzado a venderse”. 

Esta dimensión crucial de la democracia es la que la derecha ha logrado con éxito impedir que tenga vigencia en Chile. Es cierto que para eso, en definitiva, realizó el golpe de Estado de 1973 y construyó el andamiaje institucional de la constitución de 1980 y sus leyes asociadas. También ha logrado impedir que se reconozca derechos civiles como el matrimonio igualitario y el aborto bajo condiciones, postura que proviene de su integrismo religioso que busca imponer respetables convicciones particulares a todos los ciudadanos, impidiendo su autonomía y el ejercicio de las libertades de las que son merecedores en las sociedades democráticas modernas. A ese ejercicio es al que se opone la derecha, con la complicidad de los que se someten a sus designios con el pretexto del realismo político que supuestamente evita desestabilizaciones. Como todos debiéramos saber, las desestabilizaciones provienen de la ausencia de autodeterminación y de grados elementales de cohesión social, lo que la mayoría de la élite tradicional se niega a reconocer, con el concurso muy mediático de sus actuales socios “realistas” y “prudentes”.

Una variante de la lógica del veto es la que terminó descomponiendo y derrotando a la Concertación. Sus sectores conservadores en materias culturales y económicas actuaron de manera abierta para terminar con la lógica del “arco iris” y de la diversidad, imponiendo sus posiciones en el gobierno y el parlamento, aliados a la tecnocracia gubernamental liberal y vetando avances sociales y políticos que la sociedad mayoritariamente demandaba. Una alianza amplia y diversa sólo puede mantenerse con coherencia política reconociendo y respetando la diferencia, y luego pactándola de manera transparente o dirimiéndola mediante el voto popular. La actual Nueva Mayoría construyó un buen método: el de las primarias legales para dirimir liderazgos sin excluir a nadie que quisiese participar de ellas, a la manera del Frente Amplio uruguayo. Concurrió el Partido Comunista, ampliando su convocatoria. Se autoexcluyó Marco Enríquez-Ominami, disminuyendo la suya. Y en las primarias se expresó quien quiso, incluso con ideas situadas bastante a la derecha, y otros conformaron bloques llamados a prolongarse, no por afán divisivo de nadie, sino en defensa de ciertas ideas programáticas contra la desigualdad y la exclusión. La democracia dirime, no divide. Esto todavía no lo han entendido algunos que se formaron en política adhiriendo a los regímenes de partido único y que se han adaptado a la democracia porque está en los signos de los tiempos, pero sin dejar de creer en la lógica de los vetos ejercidos o recibidos. 

Lo que no resolvió bien la Nueva Mayoría, en cambio, es la construcción de su programa de gobierno, que terminó haciéndose “entre cuatro paredes” en manos de la tecnoburocracia liberal y dejando muchas ambigüedades, incluyendo propuestas tributarias y educacionales que pueden terminar siendo regresivas y aumentando todavía más la desigualdad en Chile. Tal vez se podrá buscar una inspiración futura en el método de resolución programática recientemente practicado por la democracia cristiana y la socialdemocracia alemanas: debate político que consideró el dato de mayoría electoral relativa, deliberación temática en comisiones amplias, el acuerdo entre direcciones legítimas y finalmente el voto de los militantes, en el caso de los socialdemócratas. Con deliberación y votos, pero sin vetos.