Discusión constitucional: el veto permanente de la minoría

En El Mostrador

Chile entró en una etapa de rediscusión de sus reglas constitucionales, que por lo demás no sabemos cuánto durará. La discusión en la materia tiene diversos nudos y dilemas, de los que en esta ocasión trataremos dos.

Un primer nudo es el de la modalidad y plazos de aprobación de una nueva Constitución. El proceso en curso permitirá a muchas personas discutir el tema, lo que es muy meritorio como pedagogía cívica, pero sin consecuencias prácticas. No es razonable dilatar eternamente un tema tan importante como este, lo que puede traducirse en otra impotencia más del sistema político para resolver los problemas colectivos. Y el correspondiente aumento de la desinstitucionalización por falta de valores normativos compartidos. El hecho es que en el ordenamiento institucional vigente no se contempla un proceso de elaboración de una nueva Constitución, sino solo un mecanismo de reforma, con alto quorum, por tanto, con un derecho a veto de la minoría de derecha que, como sabemos, lo ejerce con entusiasmo.

Existen dos hechos: uno, una amplia mayoría de ciudadanos y sus representantes electos plantea la necesidad de una nueva Constitución; dos, es disruptivo y desestabilizador pretender mantener hasta el fin de los tiempos el bloqueo ilegítimo de una minoría a esa preferencia mayoritaria. Lo sensato para todos es, salvo que se quiera mantener al país permanente y gravemente dividido, resolver el problema recurriendo al árbitro en democracia: el pueblo.

Para ello, el Gobierno podría enviar al Parlamento a la brevedad –en paralelo al actual proceso de discusión ciudadana– un proyecto de reforma constitucional que establezca un procedimiento de consulta en diciembre de 2017, junto a la elección presidencial y parlamentaria, en el que se les pregunte a los ciudadanos si quieren o no una nueva Constitución. Y, en caso de marcar esa opción, definir una preferencia para que sea elaborada por el Parlamento elegido en 2017 o por una asamblea constituyente especialmente electa al efecto, previos cabildos ciudadanos y posterior plebiscito aprobatorio final hacia el año 2020. Y que cada sector político asuma sus responsabilidades de cara a los ciudadanos para darle o no una salida racional al conflicto constitucional.

El actual diseño gubernamental deja el tema constitucional en manos del actual Parlamento o del próximo, sin que los ciudadanos se pronuncien con poder de decisión. Esta no parece ser una buena idea, pues tendrá el resultado de ampliar el distanciamiento ciudadano con la democracia, de imprevisibles consecuencias de mediano y largo plazo.

Un segundo nudo es el tipo de Constitución. La apuesta mayoritaria parece ser una nueva Constitución que consagre una república democrática. La democracia tiene muchas definiciones e interpretaciones, pero su núcleo puede razonablemente definirse como el ideal del autogobierno del pueblo, donde las personas son libres de interferencias indebidas y las instituciones expresan la soberanía popular, la igualdad ante la ley y el gobierno de las mayorías con respeto de las minorías. La traducción institucional de estos principios ciertamente no debe constituirse en candado de la democracia, como el que consagró la Constitución de 1980 y se mantiene en la sucesivamente reformada, actualmente vigente.

Simplemente no existe en Chile hoy el principio de mayoría, antes con los senadores designados y el sistema electoral binominal y todavía con los altos quorum de aprobación de leyes fundamentales y de reformas de la Constitución y un Tribunal Constitucional en manos militantes de la oposición, que recurre a él para impedir toda reforma que amplíe los derechos sociales de los ciudadanos. Se trata de la idea de la “democracia protegida”… de sí misma.

Esto simplemente es insostenible y tiene que terminar, lo que implica dos consecuencias: una nueva Constitución debe establecer que sea la ley la que determine las orientaciones políticas y económico-sociales de la acción pública y no la Constitución; esta debe definir los principios de soberanía y los derechos fundamentales (civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales, como los definidos en los tratados internacionales suscritos por Chile y que el país debe respetar) y los deberes básicos de los ciudadanos (como los que establece la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948), así como la organización de los poderes públicos (presidente y gobierno, Parlamento, formación de la ley, Poder Judicial, Tribunal Constitucional, órganos territoriales, eventualmente Defensor del Pueblo y consejo económico, social y ambiental). Y no más.

La pretensión conservadora expresada en la actual Constitución, de imponer un modelo económico-social particular, no debe reemplazarse  por alguna otra pretensión de inscribir en el texto constitucional algún modelo económico-social o cultural particular. Esto debe ser materia de la ley, y por tanto del libre y periódico juego democrático. Pero no de cualquier manera, sino sobre la base del principio de mayoría, es decir, sin ningún quorum supramayoritario en la formación de la ley (como, sin ir más lejos, en la Constitución de 1925), manteniendo solo la mayoría simple de los presentes y, para ciertas leyes, la mayoría de los miembros del Parlamento, y sin candados constitucionales. La idea de que debe “protegerse” la vida colectiva de las decisiones  democráticas se traduce en darles un poder de veto a minorías conservadoras. Quien quiera podrá intentar justificar ese mecanismo como le parezca, pero un mínimo de honestidad intelectual debe llevarle a reconocer que democrático no es.

Atender la protección de las minorías y los derechos fundamentales contra mayorías ocasionales eventualmente abusivas –el usual argumento de la derecha conservadora– merece ser considerado, pero con una observación: en democracia las mayorías son siempre ocasionales, pues son las que determina el pueblo periódicamente. Y la ley no debe ser inamovible, debe provenir de la elección periódica de los representantes y de su trabajo deliberativo, o de la iniciativa popular de ley que debiera establecerse en el nuevo ordenamiento, y no de la Constitución. Y la Carta Magna tampoco debe ser inamovible, sino acompañar las evoluciones de una sociedad que se autogobierna.

Darles estabilidad a los derechos fundamentales es muy importante, pues no deben cambiar cada cinco minutos. Incluyendo que un derecho fundamental en democracia es que prevalezca la soberanía popular y el principio de mayoría en la dictación de las normas. Y no el veto de una minoría. En Chile, la minoría oligárquica encontró su propio procedimiento constitucional, una vez que diagnosticó que su poder en la sociedad retrocedió irremediablemente entre 1920 y 1973: imponer por la violencia normas constitucionales y luego declarar su carácter inamovible en nombre de la estabilidad institucional. De democrático esto no tiene nada, y de racional, menos.

Para darle estabilidad al núcleo básico de derechos fundamentales redefinidos en un proceso constituyente que exprese la voluntad de los ciudadanos, y sin violar el principio de mayoría, basta que su reforma sea refrendada en el futuro por dos legislaturas sucesivas y atender así el fantasma recurrente de la derecha conservadora en Chile, el de los “estallidos de pasiones” de los de abajo, que emana además de su pulsión oligárquica –que le viene de la hacienda– de gobernar contra la mayorías y de someterlas a regímenes de desigualdad intolerables.

El Tribunal Constitucional debe también velar por el núcleo de derechos fundamentales, pero sin interferir sobre las decisiones del Parlamento en el resto de materias públicas. Su composición debe asegurar tanto una ecuanimidad básica (e impedir el nombramiento de simples militantes, algunos bastante incompetentes, como en la actualidad) como un origen en la soberanía popular, es decir, nombramientos de tres miembros por la Cámara, tres por el Senado, tres por el Presidente (incluyendo el presidente del tribunal) e incorporar a los ex Presidentes de la República que así lo decidan.

Se trata, en definitiva, de resolver sin perder más tiempo el nudo gordiano de la cuestión constitucional en Chile y establecer que “los más tienen derecho a mandar, pero en el respeto de los derechos de la minoría”, en la expresión de Giovanni Sartori (2009), incluido su derecho a intentar transformarse en mayoría. Pero por medios legítimos, en ningún caso por la violencia, comprando el voto popular o el sistema político, y tampoco pretendiendo imponer candados constitucionales contra la soberanía popular.                        

¿Qué se puede esperar del 21 de mayo de 2016?

En Voces La Tercera 

En este 21 de mayo de 2016 se cumple poco más de la mitad del segundo mandato presidencial de Michelle Bachelet, en el contexto de una cierta decepción con sus resultados. ¿Cuáles son sus posibles claves de interpretación?

El primer gobierno de Michelle Bachelet estuvo marcado por la toma de distancia con los partidos de la coalición gobernante desde 1990 y con el estilo presidencial de Ricardo Lagos, en la idea de llevar a las responsabilidades de gobierno a nuevas caras y buscar la paridad de género en el gabinete y los cargos públicos. La presidenta Bachelet se propuso revertir el desgastado apoyo popular a las fuerzas que habían conducido la transición a la democracia –proceso en el que no participó- mediante un estilo empático, buscando inaugurar un nuevo método llamado ciudadano, en la práctica distante de los partidos políticos y del espacio público constituido, para llevar adelante una agenda gubernamental con el sello del respeto a los derechos humanos y el desarrollo de la protección social.

La paradoja es que su opción principal para gestionar esa tarea fue no tomar pie en las fortalezas acumuladas desde 1990, sino desconfiar globalmente de los partidos políticos y basar su gestión en personas como Andrés Velasco, sin trayectoria política, no perteneciente a ningún partido y de orientación económica pro-empresarial, en el que delegó buena parte de la gestión de gobierno. La paradoja continuó con que a la postre sería su competidor en las primarias presidenciales de 2014 y es hoy un rudo opositor a su segundo gobierno desde la centroderecha del espectro político. Velasco frenó el corazón de las políticas de superación del enfoque antineoliberal que se habían venido abriendo paso desde 1990, como fue el caso de su negativa a llevar a cabo a una reforma a la legislación laboral pinochetista y neoliberal de 1978,  reforma empujada por una cada vez más debilitada ala izquierda de la coalición de gobierno. El ministro Velasco condicionó su permanencia en el gobierno a que la presidenta optara por no enviar proyecto alguno de reforma laboral, lo que ésta aceptó para evitar desestabilizaciones económicas en medio del manejo de la crisis de 2008-2009, que Velasco manejó además tarde y mal, produciendo una recesión que, en cambio, evitaron los gobiernos del entorno vecinal, supuestamente menos dotados en materia de capacidad de manejo macro-económico.

Los sectores conservadores de la coalición de gobierno obtuvieron que nada se hiciera para llevar a cabo una reforma tributaria progresiva, que en particular permitiera a Chile beneficiarse del ciclo más favorable que haya conocido en su historia reciente con los muy altos precios del cobre. No se hizo siquiera el esfuerzo de establecer un royalty minero de mayor significación o de promover una expansión de la minería de cobre estatal. Aunque en la discusión programática los conservadores encabezados por Velasco también se habían opuesto a establecer un mínimo social subsidiado para el 60% de menos ingresos de la población (la “pensión básica solidaria”) que compensara parcialmente el carácter regresivo del sistema privado de pensiones, la presidenta Bachelet mantuvo esta bandera programática, lo que le valió una parte importante de su popularidad al terminar su primer gobierno y le permitió más tarde, al terminar el gobierno de Sebastián Piñera, estructurar su segunda candidatura a pesar de que su coalición perdió en 2009 la elección luego de que se dividiera y debilitara sin que la presidenta interviniera por su distancia y prescindencia con los procesos políticos.

El segundo gobierno de la presidenta Bachelet se inauguró, en cambio, con un claro sello reformista apoyado, recordemos, por el 62% de los votos obtenidos en las urnas, pero con el defecto de constituirse en una suerte de liderazgo providencial con colaboradores de bajo perfil, antes que uno que estructura equipos competentes y representativos de la coalición política y social de sustento del gobierno. Se comprometió a lograr una nueva constitución, pero su administración no avanzó cuando tenía mayor fuerza, al inaugurase en marzo de 2014, sino que dilató el tema hasta octubre de 2015, cuando definió una secuencia de educación cívica, debates diversos actualmente en desarrollo y la promesa de envío de un proyecto de ley constitucional. Este, en la práctica, pondrá la decisión en manos del gobierno y del congreso que entren en funciones en 2018, y que naturalmente serán libres de darle la orientación que estimen pertinente a la cuestión constitucional.

Al mismo tiempo, la presidenta Bachelet se propuso llevar a delante una reforma que hacia 2018 permitiera un incremento de 3% del PIB de la carga tributaria en base a impuestos a las utilidades empresariales y al consumo de alcohol, tabaco y actividades contaminantes. La primera parte de la reforma no obtuvo el apoyo de los conservadores de su coalición, que se unieron a la derecha para mantener parte de las ventajas tributaria que supuestamente estimulan la inversión en un acuerdo unánime del parlamento que permitió la aprobación de la ley de reforma en septiembre de 2014. El ministro de Hacienda, Alberto Arenas, no duró mucho y fue reemplazado por el economista conservador Rodrigo Valdés. Los nuevos ingresos debían financiar una reforma a la educación escolar y superior, probablemente de las más privatizadas del mundo en base a esquemas de subsidio estatal a la demanda, que han configurado un verdadero “capitalismo subsidiado”, con el resultado de mantener un sistema educativo segregado socialmente en niveles que no se conocen en otras partes del mundo. No obstante, la reforma escolar no abordó este aspecto en 2014 y no incluyó un fuerte programa de fortalecimiento de la educación pública, sino que estableció una secuencia conducente a la gratuidad de la educación privada subvencionada prohibiendo el lucro en ella, pero sin intervenir a favor de la escuela pública, por el predominio en la propia coalición de gobierno de los defensores de las instituciones privadas de educación.

En mayo de 2016  aún no se sabe si la reforma a la educación superior, de contornos aún inciertos y sin proyecto de ley, abordará el fortalecimiento de las universidades públicas, que son una escasa minoría de la matrícula, y sólo consagrará un mayor capitalismo subsidiado con la gratuidad del acceso a todas las universidades que cumplen con cuestionables requisitos de acreditación externa. Este enfoque, en un momento dado, llevó al ministro de Hacienda, con pretensiones de funcionar como primer ministro, al extremo inusitado de proponer que las universidades públicas más débiles en acreditación no entraran en el esquema de gratuidad, pero si lo hicieran diversas universidades privadas confesionales y comerciales, en la lógica de un mero mercado de universidades subsidiadas, otro récord mundial, lo que fue corregido por la presidenta Bachelet. Pero no se escucha hablar en el gobierno de abandonar  la educación superior de mercado o de poner fin al lucro en este nivel educativo, incluyendo CFT e IP. Tampoco se escucha mucho de la desmunicipalización y de un fuerte plan de fortalecimiento de la educación escolar pública.

En materia laboral, el gobierno planteó una reforma que desde la partida no incluyó lo importante, la negociación por rama, pero  si impedir los reemplazos externos en las huelgas y la posibilidad de realizar pactos de flexibilidad que suspendan parte de la legislación laboral si hay acuerdos entre las partes.  La titularidad sindical en la negociación colectiva por empresa terminó rechazada por el Tribunal Constitucional, órgano en el que el gobierno perdió la mayoría por un nombramiento originado en el poder judicial y que ya se consagró como una mera tercera cámara legislativa con incondicional mayoría opositora luego del fallo sobre el tema laboral y el previo sobre focalización del gasto público en educación. En todo caso, la reforma laboral ha concitado el rechazo empresarial y también el de la Central Unitaria de Trabajadores.

En definitiva, el segundo gobierno de la presidenta Bachelet enfrenta un problema cada vez mayor de consistencia de sus políticas con los objetivos declarados y de relación con una parte de su coalición, dada la pretensión de un sector minoritario de actuar poniendo vetos desde dentro de la administración y desde el parlamento, lo que se expresará en 2016 en oposiciones a la postura presidencial de sacar los pactos de adaptabilidad de la reforma laboral,  a una reforma a la educación superior que fortalezca las universidades públicas y las ponga al servicio del desarrollo  y al proyecto gubernamental de interrupción del embarazo por tres causales. Este sector calcula que tiene mayores márgenes dada la prolongación de la baja popularidad presidencial, influida por las denuncias, tramitadas en la justicia, de tráfico de influencias contra familiares suyos.

Para terminar en buenas condiciones su segundo gobierno, la presidenta Bachelet tiene el desafío de hacer efectiva su autoridad sobre el sector de la coalición que mantiene posiciones cercanas a la oposición. Seguramente deberá hacerle ver que no se puede  estar simultáneamente dentro del gobierno y votar en contra de los proyectos de ley comprometidos ante la opinión pública y que cuentan con su apoyo.

Pero, además, la presidenta debe lidiar con una caída del crecimiento económico del 5 al 2% anual y el deterioro del precio del cobre. En 2014 y 2015, el Estado obtuvo ingresos de la minería del cobre por menos de la mitad de los recibidos en promedio entre 2005 y 2013, es decir una buena parte de lo que se quiere obtener con la reforma tributaria (unos US$ 8.500 millones adicionales). Esto deja al gobierno con menos márgenes para ampliar las políticas sociales en educación, salud y pensiones. La contribución de la estatal Codelco en 2016 será apenas de US$ 1.000 millones, menos de la décima parte de lo que aportó al gobierno en el año 2006.

El problema es que la actual orientación de la política económica ha dejado de poner énfasis en el esfuerzo de inversión pública. Esto disminuirá el crecimiento de corto plazo y el crecimiento potencial. El esfuerzo público en investigación y desarrollo sigue además languideciendo, en un contexto en que el gasto en I+D total apenas alcanza el 0,4% del PIB. La literatura económica reciente subraya que las nuevas tecnologías de mayor impacto en diferentes sectores tienen su origen en una inversión de un Estado activo y que asume riesgos. Nada de esto se escucha en el discurso de las actuales autoridades económicas y, sin embargo, es decisivo para estimular el crecimiento en las nuevas condiciones de un tipo de cambio competitivo para exportaciones y actividades sustituidoras de importaciones. Nada se escucha, por ejemplo, sobre un fuerte plan que acelere la transición energética hacia energías renovables no convencionales competitivas, que tienen en Chile un reconocido potencial, salvo referencias genéricas para el 2050. Para el consenso económico ortodoxo actual en Chile, el Estado debe “dar confianza” al gran empresariado, es decir, ser pasivo.

Esto es un gran error, y desde luego para el propio gran empresariado y para la creación sustentable de empleo. Las grandes inversiones innovadoras requieren tiempo y paciencia, y no miradas centradas en el corto plazo y en temores infundados. Con este enfoque, el crecimiento será crecientemente lento en Chile, poco diversificado y ambientalmente poco sustentable. Las crisis tipo Chiloé parecen tener probabilidades altas de reproducirse.

Sin políticas activas, el proceso económico seguirá, sin más, sujeto al ciclo del cobre, en circunstancias en que se requiere con urgencia reactivar la inversión y el consumo, respecto de lo cual ojalá este 21 de Mayo tengamos alguna novedad. Pero cabe ser pesimista al respecto, pues el Gobierno optó por no utilizar más intensamente las históricas reservas fiscales de que dispone y por disminuir la vigencia de la política contra-cíclica. El gasto en inversión va a caer en -4,7%, por lo que insensatamente el presupuesto de 2016 no ayudará a mantener un fuerte programa de infraestructura que incida en la reactivación de la economía en el corto plazo y aumente el crecimiento potencial en el largo plazo. La gran preocupación de la actual autoridad económica no es alcanzar rápidamente el crecimiento potencial sino el deterioro eventual de los coeficientes de endeudamiento neto fiscal, que sin embargo muestran aún importantes holguras que se cuentan entre las mayores del mundo. Si esas holguras se usaran en mejorar el potencial de la economía, mediante inversión física y en capacidades humanas, no solo no generan un problema de estabilidad fiscal sino que permiten el estímulo sustentable del crecimiento y mayores fortalezas fiscales en el futuro.

Ante las dificultades descritas –a las que se agrega la prolongada crisis de confianza y legitimidad del sistema político por las revelaciones de sistemático financiamiento ilegal de campañas por grandes grupos económicos, evidenciando su influencia indebida en las decisiones públicas- han ganado terreno en la coalición de gobierno quienes consideran que las reformas progresistas son poco realistas y “refundacionales”, como si no hubiera mucho que refundar en Chile, empezando por su constitución, su educación, sus relaciones laborales y el modo de uso de sus recursos naturales.

La situación económica, siendo difícil y desafiante, está lejos de ser catastrófica como para impedir reformas sociales e institucionales razonables y democráticamente puestas en práctica.

El espíritu reformista del 2011 y años siguientes no provino de ninguna élite extraviada por razones ideológicas sino que se originó en movilizaciones sociales amplias y en  el mandato popular mayoritario de realizar reformas económico-sociales contra la desigualdad de ingresos, de derechos y de oportunidades y de elaborar una nueva constitución que emane de la voluntad de los ciudadanos. La alternativa, a veces encubierta de la retórica del realismo, es mantener tozudamente, contra toda prudencia, la institucionalidad que se originó en la fuerza de las armas y que aún protege privilegios ilegítimos y una de las mayores desigualdades en el mundo.

No nos olvidemos que seguimos regidos por un sistema institucional que consagra la interdicción prolongada del principio de mayoría –en las democracias en forma no existe otro- para dirimir las opciones que se generan en el juego de intereses y valores en la sociedad y que deben presentarse y competir de manera plural frente a los ciudadanos. El resultado sigue siendo la pérdida sistemática de la legitimidad y del prestigio de la democracia como sistema de representación efectiva de la ciudadanía y como productor de acciones orientadas a la obtención de objetivos de desarrollo compartidos. En cambio, tenemos un sistema de regulación social que multiplica día a día los incentivos para la búsqueda corporativa, oportunista y utilizando cualquier medio –incluyendo en ocasiones la ausencia de todo respeto por los derechos de los demás-  de  ventajas particulares, al margen de proyectos comunes de más largo aliento que articulen y jerarquicen los intereses parciales y orienten las acciones públicas de corto plazo en función de objetivos de largo plazo. Por falta de consistencia y perseverancia de la acción reformadora, el país sigue por los derroteros que producen los enfoques liberales de regulación social: la vigencia cotidiana de la ley del más fuerte y del sálvese quien pueda de la manera que pueda, en vez de la construcción democrática de objetivos de interés general y de mecanismos legítimos y cívicos de resolución de conflictos, modulados y arbitrados por un Estado social y democrático de derecho que cautela los derechos fundamentales de los ciudadanos y garantiza mecanismos razonados de avance hacia una prosperidad compartida.

Como se observa, estamos lejos todavía de la promesa de 1989, la de la democracia efectiva y el crecimiento con equidad. Y no hay razón valedera para no seguir luchando por ella, entre otras cosas porque es muy superior al modelo político y económico híbrido cada vez más inconducente en que derivó la transición y porque sigue siendo mayoritaria en la sociedad.