Desigualdad y tributos en Chile

Publicado en la revista Economía Exterior, n° 70, otoño 2014, Madrid.

    

La reforma fiscal chilena amplía la tributación a las empresas y permite financiar mayores gastos en la reforma educativa, principal promesa de gobierno de Michelle Bachelet. La presión tributaria en Chile queda, sin embargo, a más de dos puntos de las de menor carga de la OCDE.

La tesis de mantener baja la carga tributaria y disminuir la progresividad de los impuestos directos (los que se aplican a los ingresos) en favor de los impuestos indirectos planos (los que se aplican a las ventas) ha prevalecido en Chile en las últimas cuatro décadas. Según los que la defienden, de ese modo se producirían menos “distorsiones y pérdida de eficiencia” en la asignación de recursos, aun al precio de aumentar la regresividad de los impuestos, lo que se compensaría con un mayor crecimiento. Algunos economistas chilenos hablan incluso de la baja carga tributaria como una “ventaja comparativa” del país. Otra línea de interpretación señala que la estructura tributaria es inequitativa y de bajo monto en Chile por razones sociopolíticas, como en otros países de América Latina, dada la prevalencia de los intereses de los grupos de más altos ingresos en el sistema político.

El segundo gobierno de Michelle Bachelet, al contrario que el primero de 2006-10, se propuso realizar una reforma para incrementar la carga tributaria un tres por cien del PIB según una mayor aportación de las empresas, que fue aprobada con diversas enmiendas por el Parlamento el 10 de septiembre de 2014.

Elementos de comparación

En Chile los impuestos indirectos han sido tradicionalmente muy altos, reflejando el dominio secular de los intereses de los más ricos, que pagan proporcionalmente menos impuestos que los más pobres. En 1960 los impuestos indirectos representaban el 62 por cien del total. En 1970 habían bajado al 58 por cien, entre otros factores gracias al impuesto al patrimonio introducido por el gobierno de Eduardo Frei Montalva. Hacia 1989 la proporción había vuelto a subir a cifras superiores al 80 por cien.

Desde el tránsito a la democracia en 1990 se sucede una disputa no resuelta sobre los tributos. La herencia dejada por los economistas de la escuela de Chicago asociados al régimen militar de 1973-89 fue la de una carga tributaria similar a la de los países centroamericanos, conocidos por la debilidad de sus capacidades fiscales, más que a la de los países del cono Sur de América Latina, y muy inferior al promedio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). La reforma tributaria de 1990 se propuso reequilibrar las cosas y llevó la carga tributaria del 14 al 16 por cien del PIB y la proporción de impuestos indirectos del 82 al 76 por cien en 1992. En 2013, las cifras fueron del 18 por cien del PIB y el 58 por cien del total, respectivamente, es decir, se volvió al nivel de 1970 en materia de peso de los tributos indirectos, gracias a la mayor tributación de las empresas del cobre. Pero Chile está todavía muy lejos del 30 por cien prevaleciente en la OCDE.

La tributación promedio en la OCDE es del 35 por cien del PIB –cuyos rangos van desde un 24 por cien en Estados Unidos, un 26 en Corea, un 27 en Australia, 28 en Irlanda, en la parte baja de la distribución, hasta un 42 por cien en Francia y Finlandia, 44 en Bélgica y Suecia y 48 por cien en Dinamarca, en la parte alta de la misma– y del 25 por cien si descontamos las cotizaciones obligatorias de Seguridad Social. La de Chile, en definición de la OCDE, es del 21 y del 20 por cien del PIB, respectivamente.

El promedio del cobro neto de impuestos es del 17 por cien del PIB en el último quinquenio en Chile, a lo que cabe agregar entre un 1,8 por cien y un 5,7 por cien de ingresos de la empresa estatal del cobre creada en 1971, según los años. La cifra chilena es además mucho menor que la de varios de estos países cuando tenían un PIB por habitante similar al de Chile, y que a su vez mantenían diferencias importantes entre sí, que reflejaban los distintos niveles de preferencia por provisión de bienes públicos. En 1961, Suecia y en 1965, Francia y Alemania, tenían un ingreso por habitante equivalente al de Chile en 2010 (según las series históricas del economista Angus Maddison), pero con una tasa de contribuciones obligatorias sobre el PIB del 33 y el 34 por cien respectivamente, es decir, el doble que en el Chile de hoy. Los tributos siempre han reflejado las opciones de la sociedad y no son una variable técnica asociada a un nivel de PIB por habitante determinado.

Así, la tasa de impuestos como proporción del PIB creció significativamente en la región latinoamericana en las últimas dos décadas, del 13,9 por cien del PIB en 1990 al 20,7 por cien en 2012, de acuerdo a la OCDE y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), con las mayores cifras para Argentina (37,3 por cien) y Brasil (36,3) y las más bajas para Guatemala (12,3) y República Dominicana (13,5). Sin embargo, esta tasa se encuentra aún 14 puntos porcentuales por debajo del promedio de los países de la OCDE (34,6 por cien).

En los países de la OCDE los impuestos indirectos pasaron de representar el 36 por cien del total en 1965 al 30 en la actualidad, en beneficio de los impuestos directos. Las economías desarrolladas aumentaron en medio siglo el peso de los impuestos progresivos –aunque las tasas máximas bajaron– en vez de disminuirlos, gracias a sus sistemas democráticos, en los que la equidad tributaria importa. No existe ninguna relación mecánica entre nivel de PIB por habitante y nivel de tributación: depende de las opciones de los sistemas políticos de cada país, que deciden tener un bajo gasto público y pocos tributos o a la inversa, con diversas situaciones intermedias, incluyendo ingresos progresivos antes que regresivos. En los países latinoamericanos los impuestos sobre la renta y las utilidades representaron en 2011, en promedio, un 25,4 por cien de la recaudación y las contribuciones a la Seguridad Social un 16,9, mientras en la OCDE dichos porcentajes son del 33,5 por cien y el 26,2, respectivamente.

En Chile los impuestos sobre las rentas de las empresas y sobre los ingresos de las personas físicas representaban solo el 7,3 por cien del PIB en 2012, mientras los impuestos a la renta alcanzaban un 12,5 por cien de media en la OCDE. Y hasta un 29,2 en Dinamarca, país que creó el impuesto progresivo a la renta en 1870.

Chile es el país de la OCDE –a la que pertenece desde 2010– con más desigualdades en los ingresos, aunque también es uno de los que han corregido algo esa situación desde el comienzo de la crisis financiera en 2007. Es el cuarto de los 34 países miembros con una mayor proporción de pobres, con un 18 por cien de la población con ingresos inferiores al 50 por cien de la media, según datos de la propia organización. Los países con más pobres son Israel (20,9 por cien del total), México (20,4) y Turquía (19,3), todos ellos al igual que Chile o EE UU (17,4) lejos de la media del 11,3 de la organización, y más todavía de los que tienen menos población en situación de pobreza: República Checa (5,8), Dinamarca (seis) e Islandia (6,8). Chile redujo en algo más de un punto porcentual su tasa de población pobre entre 2007 y 2011. Solo Portugal y Estonia tuvieron una disminución más importante en ese periodo (algo más de dos puntos en ambos casos).

Destaca además el país andino por ser el que mayor brecha presenta en los ingresos entre el 10 por cien más rico y el 10 por cien más pobre, medido por el coeficiente de Gini. Este coeficiente es del 0,50 para Chile, seguido de cerca por México (0,47) y a más distancia por Turquía (0,41), EE UU (0,38), Israel (0,38), Portugal (0,34), Reino Unido (0,34), España (0,34), Grecia (0,34) y Japón (0,34). La media en la OCDE es de 0,31. En el extremo opuesto, los países con menos desigualdades son Islandia (0,24), Eslovenia, Noruega y Dinamarca (con un 0,25). Los que más acortaron desigualdades en el ingreso entre 2007 y 2010 fueron Islandia (más de tres puntos porcentuales en el coeficiente de Gini), Portugal (casi dos puntos), Nueva Zelanda (algo más de un punto), Polonia, México, Bélgica y Chile (algo menos de un punto). La OCDE hace notar que la protección social en Chile representaba en 2012-13 el 10,2 por cien de su PIB, el tercer porcentaje más bajo tras el de México (7,4) y Corea del Sur (9,3), frente a un 21,9 por cien de media en la organización. El gasto público en Chile progresó en 1,5 puntos del PIB entre 2007 y 2010, pero bajó en 0,9 puntos desde ese año a 2013.

En Chile existe una distribución primaria del ingreso extremadamente favorable a los del capital, aunque ha disminuido desde la década de los noventa  y carece de suficientes mecanismos redistributivos en el dominio fiscal, en buena medida por el enfoque prevaleciente desde hace cuatro décadas y no compartido por casi ningún país de la OCDE, que considera que la redistribución sólo debe llevarse a cabo de manera limitada a través del gasto y no de los tributos. Hacia 2009, el proceso redistributivo agregado en Chile corregía en solo un seis por cien el nivel de desigualdad, cifra muy baja comparada con el 29 de promedio en 12 países, reseñado en el estudio de la OCDE, “Divided We Stand” de 2011, es decir, cinco veces más que la capacidad redistributiva exhibida por Chile y su Estado de bienestar de escasa intensidad. El rango de corrección de la desigualdad va desde menos de nueve puntos en el coeficiente de Gini (en Suiza, EE UU y Canadá) y 13 puntos (en los países nórdicos, Polonia y República Checa), contra solo tres puntos en Chile, país en el que el uno por cien más rico (unas 170.000 personas) se apropia del orden del 30 por cien del ingreso total, es decir, más que en cualquier otra parte del mundo, incluida Suráfrica, según el estudio de López, Figueroa y Gutiérrez de la Universidad de Chile. Más aún, el 0,1 por cien más rico (unas 17.000 personas) se apropian del 17 por cien de los ingresos, mientras el 0,01 por cien (unas 1.700 personas) concentran del orden del 10 por cien del ingreso total.

La reforma de 2014

Tras el terremoto de febrero de 2010, el entonces recién estrenado gobierno de Sebastián Piñera realizó un cambio tributario para enfrentar la reconstrucción con alzas transitorias y rebajas permanentes de impuestos. El resultado tributario neto a largo plazo de esa reforma fue una caída en la recaudación del orden de 400 millones de dólares. Este hecho, junto a las movilizaciones estudiantiles de 2011. que llevaron al gobierno a aumentar el gasto en educación, hizo necesario una segunda reforma en 2012. En conjunto, ambas llevaron a un incremento del orden del 0,2 por cien del PIB en régimen. El gobierno de Piñera mantuvo el alza de impuesto a las utilidades de las empresas del 17 al 20 por cien, solicitado en 2010 de manera temporal hasta 2012, junto a otras medidas recaudatorias acompañadas de rebajas del impuesto a los ingresos de las personas, incluyendo un crédito por gasto en educación, que en Chile afecta solo al 19 por cien de la población (están exentos los que ganan menos de unos 1.000 dólares al mes). A su vez, aumentó levemente la recaudación por renta minera a través de mayores tasas transitorias en el impuesto especial existente desde 2005, a cambio de ampliar la invariabilidad en este impuesto hasta 2023, lo que constituye un caso de privilegio tributario hacia el sector minero sin precedentes internacionales. El royalty en 2014 es del cuatro o cinco por cien sobre las utilidades brutas, además del 35 por cien que se aplica a las utilidades transferidas al exterior.

Las rentabilidades sobre patrimonio entre 2005 y 2011, según cálculos de Eduardo Titelman, han sido del 77 por cien en la gran minería, del 39 en los seguros privados de salud que administran cotizaciones obligatorias, del 23 en las entidades privadas que administran los fondos de pensiones, del 22 en los bancos y del 15 por cien en la generación eléctrica. Los tributos pagados por la gran minería privada y sus dueños durante el periodo de altos precios de los minerales han sido sustancialmente inferiores a los retiros realizados: entre 2005 y 2011, los impuestos pagados sumaron alrededor de 29.000 millones de dólares, mientras que sus remesas netas de capital sumadas a sus utilidades después de impuestos, llegaron a un total de alrededor de 63.000 millones en dólares corrientes. Las utilidades de la gran minería privada equivalen a alrededor de la mitad del gasto social anual promedio. Estos retornos superan con mucho el coste de oportunidad del capital, generando rentas no atribuibles a la actividad empresarial de una cuantía inusitada. Así, una parte significativa del capital corporativo opera en Chile con rentabilidades sobre-normales originadas en el uso cuasi gratuito de recursos naturales y en prácticas monopolíticas, cuya tributación debería ser mucho mayor.

Durante la campaña presidencial de 2013, Bachelet planteó una reforma tributaria con una meta de recaudación del tres por cien del PIB. Esta meta se descompone en un 2,5 por cien del PIB proveniente de cambios a la estructura tributaria y un 0,5 por cien del PIB de medidas que reducen la evasión y la elusión. Propuso elevar, de forma gradual, la tasa del impuesto a las empresas del 20 al 25 por cien en un plazo de cuatro años, que siga operando como un anticipo de los impuestos personales, manteniendo la integración de impuestos entre empresas y personas vigente en Chile desde 1984. Su propuesta original incluía que los dueños de las empresas debían tributar por la totalidad de las utilidades de sus empresas y no solo sobre las utilidades que retiran y estaría acompañada por la reducción gradual de la tasa máxima de los impuestos personales del 40 actual a un 35 por cien, en el plazo de cuatro años, y de un mecanismo de depreciación instantánea para permitir a las empresas descontar íntegramente de las utilidades la inversión total del año, junto a premiar el ahorro al que acceden normalmente las personas de ingresos medios. Las medidas para incentivar ahorro e inversión implicarían una pérdida de recaudación del 0,21 por cien del PIB en régimen. La reforma fue presentada en marzo de 2014 y aprobada por el Parlamento en septiembre, después de sustanciales cambios concordados con la oposición, pero que según las estimaciones del gobierno mantendrán la meta recaudatoria.

La versión final de la reforma establece que el impuesto sobre la renta devengada atribuida quedará solo como un esquema opcional. Se podrá elegir entre dos sistemas. El primero, el de “régimen integrado con atribución de rentas”, con la tasa de primera categoría del 25 por cien, más la aplicación de los impuestos global complementario (con tasas que van entre el cero y el 35 por cien) y adicional (tasa del 35 por cien), pues se baja la tasa máxima del impuesto global complementario del 40 al 35 por cien. El segundo, un “sistema parcialmente integrado de tributación” con una tasa de impuesto de primera categoría a las empresas del 27 por cien y crédito tributario de solo un 65 por cien sobre el impuesto a la renta de las personas, es decir, mantenerse en el sistema actual, pero con un impuesto de primera categoría que subirá del 20 al 27 por cien y con la restricción de que el crédito que este pago otorga para el global complementario, ya no es del 100 por cien sino que se reduce al 65 por cien (el sistema de integración parcial alcanzará, con el tributo del 27 por cien más las restituciones a débito fiscal, un gravamen final del 44,45 por cien para las personas de más altos ingresos).Todo esto gradualmente hasta entrar en régimen en 2018.

En suma, el acuerdo mantiene la propuesta gubernamental de pagar impuesto por renta atribuida pero ahora como uno de dos esquemas posibles, cambia el Fondo de Utilidades Tributables (mecanismo creado en 1984 que permite a las empresas pagar solo el impuesto de primera categoría y dejar pendiente el pago del adicional por repatriación de utilidades de empresas extranjeras o del global complementario hasta que la utilidad sea retirada), y contempla finalmente cuatro regímenes distintos para la tributación de utilidades de empresas: estatuto pyme que beneficia a las empresas pequeñas, renta presunta, renta atribuida y el nuevo mecanismo parcialmente integrado. No se mantuvo la depreciación instantánea por un año para las medianas y grandes empresas. A cambio, se introdujeron otros instrumentos que benefician tanto a las empresas como a las personas. Las empresas con ventas hasta unos cuatro millones de dólares y que llevan contabilidad completa, podrán deducir como gasto de su base imponible hasta el 20 por cien de las utilidades que reinvierten (con un límite de unos 170.000 dólares anuales), si están bajo renta atribuida; y hasta el 50 por cien de las utilidades que reinvierten (con el mismo límite anual), cuando opten por el régimen parcialmente integrado. Los rendimientos del ahorro hasta unos 100.000 dólares al año no pagarán impuestos mientras se mantengan en el sistema financiero.

En relación a la renta presunta, se amplían los límites de aplicación. Si en el proyecto original se contemplaba un techo parejo de unos 100.000 dólares en ventas anuales, ahora se diferencia por tipo de actividad. El límite máximo de las empresas dedicadas a transporte será de 200.000 dólares, a agricultura unos 400.000 y a minería unos 700.000. También varió el límite máximo de ventas para las empresas que pueden acogerse al régimen optativo de tributación orientado a las pequeñas y micro empresas, que permite llevar una contabilidad simplificada y la deducción inmediata como gastos de las inversiones y los inventarios, límite que pasó de uno a 2,5 millones de dólares. Los contribuyentes de este régimen que sean parte de sociedades de personas o por acciones formadas por personas naturales y empresarios individuales, tendrán la posibilidad de eximirse del impuesto de primera categoría a partir de 2017. Para el cálculo de los pagos provisionales mensuales (PPM), solo se considerarán los ingresos efectivamente percibidos de las empresas. También se extiende el pago del IVA a dos meses. En materia de bienes raíces, se establece que su enajenación no constituirá renta tributable hasta 330.000 dólares de ganancia de capital, independientemente del número de inmuebles que tenga o enajene el contribuyente. Se incluyó además un mecanismo, por un año, para repatriar capitales no declarados a una tasa rebajada. Se contempla un aumento de ocho veces el impuesto específico al tabaco, mientras las bebidas sin alcohol tendrán un impuesto base del 10 por cien y subirán al 18 en aquellas con azúcar adicional. En cuanto al impuesto a vinos y cervezas, aumentará de un 15 a un 21,5 por cien, y en el caso de los destilados como ron, pisco y güisqui, de un 27 a un 33,5 por cien.

El acuerdo generó críticas en parte del ala izquierda del conglomerado de gobierno, que consideró que se hacía más complejo el sistema de tributación a las utilidades de las empresas y se ampliaban indebidamente las exenciones sectoriales, además de incluir un sistema de blanqueo de capitales que entendían debilita la institucionalidad tributaria. No obstante, el Congreso aprobó por amplia mayoría la reforma al considerar que, en definitiva, amplíaba la tributación a las empresas y permitía financiar mayores gastos en la reforma educativa, principal promesa del gobierno de Bachelet, mientras fortalecía la tributación de algunos “males públicos” como el consumo de tabaco y el uso de automóviles particulares contaminantes.

La definición original de una nueva base tributaria sustentada en las utilidades devengadas y atribuidas a sus dueños (ya sea que se retiraran o no por estos) permitía una recaudación adicional más significativa que la resultante del acuerdo definitivo, aunque rebajaba –lo que también se mantuvo– la tasa máxima del impuesto a la renta beneficiando con 300 millones de dólares menos de pago de impuestos a unas 15.000 personas que ganan más de 10.000 dólares al mes, lo que no es una medida tributaria muy progresiva. Pero este esquema que, como todo instrumento tributario, tiene ventajas e inconvenientes –especialmente en materia de pérdida de estímulo a la reinversión de utilidades mediante autofinanciación y de complicación en la distribución de dividendos en las sociedades anónimas– terminó siendo optativo, junto a un nuevo esquema que mantiene la posibilidad de no pagar impuestos por las utilidades reinvertidas, pero que ahora ya no puede ser incluido como crédito en el pago de impuestos personales en su totalidad. De nuevo, este esquema tiene ventajas y desventajas. La cuestión es que uno de los principales objetivos de la reforma, que era cerrar las posibilidades de evasión y elusión, en la actualidad elevada, queda en una situación peor que en la legislación aún vigente. Y no se puede tampoco considerar positivo el blanqueo de capitales ni lo que “obtuvieron” transportistas, agricultores y mineros a través del aumento de los umbrales de aplicación de la renta presunta, así como la exención parcial de tributación de las pymes, que aumentó para empresas con ventas propias de entidades medianas y grandes. El incentivo a crear pymes de circunstancia aumentará.

Los críticos subrayan que las empresas mineras se las han ingeniado para que el sistema político les haya prolongado la invariabilidad tributaria hasta 2023, en circunstancias que las utilidades extraordinarias por extracción de recursos naturales con alta demanda y oferta limitada, así como las ganancias monopolísticas en otros sectores, no tienen justificación desde el punto de vista de la eficiencia y la equidad. La única pregunta pertinente respecto a la renta originada en diferencias de costes de producción por dotaciones naturales, en condiciones de escasez relativa y no en la actividad empresarial, es quién se apropia de ella y en qué proporciones: los dueños del territorio donde existe el recurso natural (la nación) o quienes lo explotan. En palabras de Humphreys, Sachs y Stiglitz (2007): “Ningún gobierno democrático puede aceptar un acuerdo en el que la corporación recibe un muy alto retorno y el país recibe migajas por su recurso natural. Las compañías deben ser compensadas de modo justo por sus inversiones, pero tasas de retorno que no guardan relación con el riesgo nunca serán aceptadas. (…) Los contratos deben especificar retornos al gobierno ante un amplio rango de escenarios de precios, costes y producción”. Exactamente lo que se seguirá no haciendo en Chile.

Con esta reforma faltará al menos un dos por cien del PIB para acercar a Chile al nivel de presión tributaria de los países de menor carga en la OCDE como Corea, por no hablar del 24 por cien del PIB de diferencia que permanecerán con Dinamarca, que algunas autoridades citan como modelo a seguir. Quedaron pendientes una tributación que compense adecuadamente al dueño del recurso minero –todos los chilenos–, una rebaja del peso del IVA; un mejor dispositivo de tributación de las utilidades de las empresas (separada de la tributación de las personas, que ha retrocedido respecto a su progresividad de 1990, cuando la tasa marginal para el tramo de mayores ingresos era del 50 por cien en vez del 35 al que lo rebaja la actual reforma) con sus correspondientes premios a la reinversión –especialmente con la menor huella de carbono por unidad producida– y a la formación de capacidades humanas.

Un presupuesto reactivador

Columna en El Líbero

El presupuesto es una herramienta poderosa tanto para regular el ciclo económico como para actuar sobre las estructuras económicas y sociales.

En el corto plazo, la política monetaria y fiscal debe actuar para cerrar las eventuales brechas de producción, es decir cuando la producción efectiva es superior o inferior a la potencial dados los recursos disponibles (estimada por un panel de expertos convocados por el ministerio de Hacienda en 4,3% para los próximos cinco años y entre 4 y 4,5% por el Banco Central). Las variaciones de la demanda agregada (en consumo, inversión, gasto de gobierno y exportaciones netas de importaciones) son la causa principal de la aparición de brechas de producción en el corto plazo. Son con frecuencia de difícil predicción y están influidas por múltiples factores, desde oscilaciones en los términos del intercambio (que afectan con a frecuencia a Chile vía precios del petróleo y del cobre) hasta variaciones del ahorro y cambios en las expectativas de ingresos futuros de consumidores y productores.

Cuando se produce menos que el potencial, cabe bajar las tasas de interés (lo que tiene además efectos en hacer más competitivo el tipo de cambio) e incrementar las disponibilidades monetarias, así como ampliar los programas de compras, gastos y transferencias gubernamentales a los consumidores o a las empresas y/o reducir impuestos. La política expansiva debe además cautelar la contención de eventuales desequilibrios externos. A la inversa, si se está produciendo más de lo sostenible en el tiempo, sobre-utilizando las capacidades existentes (lo que termina por provocar inflación por desequilibrio entre la oferta y la demanda agregada y eventualmente crea un déficit externo no financiable), el cierre de la brecha debe ser inducido mediante una política monetaria y fiscal restrictiva.

En el mediano y largo plazo, la política fiscal debe contribuir a perseguir los fines que la sociedad se ha fijado y específicamente a incidir en el PIB potencial mediante acciones estructurales que intervengan sobre: a) la cantidad y calidad de capital físico disponible (infraestructura y equipos); b) la cantidad y calidad de la fuerza de trabajo y su nivel de formación; c) la capacidad de extracción y uso sustentable de recursos naturales; d) el avance tecnológico y la capacidad de organización eficiente de la producción y e) el mejoramiento del entorno social e institucional en que se desenvuelven los agentes económicos. El gasto público en infraestructura, educación, salud, investigación-desarrollo y acceso a financiamiento y mercados estimula directamente el crecimiento, como también lo hacen los gastos que disminuyen los riesgos en previsión social y empleo y los que mejoran las instituciones al favorecer la toma de riesgos y la innovación. Los países que gastan poco en estas áreas tienden a ser menos prósperos y más desiguales.

Desde 2001 se optó en Chile por una regla fiscal estructural, consistente en: a) estimar los ingresos de mediano y largo plazo del Gobierno Central que derivan del crecimiento potencial de la economía y de precios claves de largo plazo, como los de las exportaciones mineras, es decir aquellos ingresos fiscales de los que se dispondría en caso que el PIB se encontrase en su nivel de tendencia y los precios del cobre y el molibdeno fuesen aquellos de largo plazo (cinco, diez y siete años respectivamente), y b) consagrar en la ley de presupuestos el nivel de gasto fiscal que permite que la diferencia entre ingresos estructurales y gasto público anual resulte ser de una determinada cuantía. Esto implica ahorrar en tiempos de bonanza (con un superávit efectivo) y des-ahorrar (con un déficit efectivo) en la parte negativa del ciclo económico, es decir una política contracíclica en vez de procíclica.

Para que esto funcione la regla debe ser creíble. Se estableció anualmente para los presupuestos de 2001 a 2007 un nivel de gasto inferior a los ingresos estructurales en un monto de 1% del PIB y así financiar déficits moderados (menores a -1% del PIB) y crear reservas fiscales cuando fuera posible. Conforme se inició el ciclo de aumento del precio del cobre y luego del creciente ahorro fiscal que derivó de la regla original, la meta de superávit estructural de 1% se cambió en 2007, no sin intensos debates, a 0,5% del PIB para 2008 y en enero de 2009 a un equilibrio estructural.

Los años de la crisis global y del terremoto indujeron mayores gastos que los previstos (con incrementos del gasto público de 16,5% en 2009 y de 6,6% en 2010) y un déficit estructural fuera de regla, dada la situación internacional excepcionalmente grave. Lo importante es que su efecto en el crecimiento fue positivo (cerca de 6% promedio en 2010-2012), con un déficit estructural plenamente justificado de -3,1% del PIB en 2009 y de -2,1% en 2010. Más aún, hubiese sido deseable acentuar la capacidad de acción contracíclica, la que resultó tardía en 2008-2009 (el plan Velasco-De Gregorio se puso en práctica recién en febrero de 2009, bastante después de la caída de Lehman-Brothers de septiembre de 2008) y no logró evitar una caída de – 1,0% del PIB, como lo hicieron todos nuestros países vecinos, los que se beneficiaron de una mejor conducción macroeconómica que la nuestra. Si se hubiera actuado antes y de manera más contundente, esta recesión podría haberse evitado (como también la de 1999, en la que también actuaron mal y tarde nuestros economistas de ideología liberal del Banco Central y del gobierno).

El déficit estructural se fue reduciendo al -1% en 2011, -0,4% en 2012 y -0,5% en 2013, es decir menos que el -1% comprometido por el gobierno de Piñera. Esto se debió a una restricción adicional, una verdadera nueva regla de inspiración ideológica: hacer crecer el gasto público menos que el PIB año a año, induciendo en buena parte la desaceleración económica que el país experimenta desde el segundo semestre de 2013 (aunque se programó para 2014 el presupuesto con un déficit estructural de -1%) y que se traducirá en un crecimiento del orden de 2% en 2014.

El desempeño reciente de la economía, con una caída importante de la demanda interna (tres trimestres seguidos de caída en términos reales desestacionalizados), hace ahora necesario un fuerte impulso monetario y fiscal. Esto se ha expresado en las rebajas de tasas del Banco Central desde diciembre pasado y ahora en el presupuesto de 2014, que se ha programado con un déficit efectivo de -2% del PIB y un déficit estructural de 1,1%. Esta es una correcta decisión, que termina de configurar una respuesta adecuada de las autoridades económicas ante la desaceleración iniciada en el segundo semestre de 2013 y estimulada por una baja ejecución presupuestaria del gobierno anterior, especialmente de la inversión pública, precisamente cuando terminaba el dinámico ciclo de inversiones mineras y el consumo declinaba. El gasto público incrementará especialmente los proyectos de infraestructura en 2015, lo que estimulará el crecimiento en el largo plazo sin comprometer la estabilidad fiscal, dejando atrás la retórica ideológica y repetitiva sobre “las malas expectativas que crean las reformas”. En la desaceleración las reformas han tenido poco o nada que ver y en la reactivación tendrán mucho que ver tanto la política monetaria como la política fiscal expansiva que han decidido correctamente impulsar las autoridades.

¿Ciclo económico o ciclo político?

Columna en El Mostrador

Después de la dinámica recuperación de la crisis de 2009 a partir del segundo trimestre de 2010 –entre 2010 y 2012 el crecimiento promedio anual del PIB fue de 5,7%–, hacia el primer trimestre de 2013 la economía chilena inició una desaceleración. Creció sólo un 4,1% el año pasado. Desde hace un año la economía crece por debajo de su potencial, que se calcula en 4,8% anual por un panel de expertos convocado por el Ministerio de Hacienda y entre 4 y 4,5% por el Banco Central, lo que pone en tela de juicio la eficacia de la política económica para evitar una “brecha de producto” entre el producto potencial y el producto efectivo por insuficiencia de la demanda agregada. En 2013 se inició un nuevo ciclo marcado por una fuerte desaceleración de la inversión y moderada del consumo, con una demanda externa fluctuante. Salvo un repunte importante hacia fin de año, el crecimiento si situará probablemente cerca del 2%, como ha concluido el Banco Central en su drástica revaluación del crecimiento de 2014 en el Informe de Política Monetaria de septiembre de 2014.

El registro de cuentas nacionales publicado el 18 de agosto por el Banco Central dio cuenta de un crecimiento en el segundo trimestre de 2014 del PIB real en 12 meses de sólo un 1,9%, a comparar con el 2,4% del primer trimestre. La cifra desestacionalizada indica un escaso 0,2% de crecimiento en el segundo trimestre de 2014 con respecto al trimestre previo, en contraste con el crecimiento de 0,6 del primer trimestre. Cabe recalcar que el segundo trimestre de 2013 registró una leve caída del PIB respecto al trimestre anterior, se produjo un repunte en el tercero y una nueva leve caída en el cuarto trimestre del año. 

Recordemos que dos trimestres seguidos de caída del PIB configuran una recesión.

El resultado se explica desde el lado de la oferta por el débil desempeño de la mayoría de los sectores productivos. Salvo la pesca y la electricidad, gas y agua, las actividades sectoriales exhibieron caídas o bien aumentos leves. Se contrajeron las actividades agropecuario-silvícolas, la minería, la industria manufacturera, la construcción, el comercio, los restaurantes y hoteles y el transporte, sectores que en parte corresponden a producción para exportación, pero sobre todo a producción para el mercado interno.

La clave de la desaceleración de la economía no está actualmente en el sector externo sino en la demanda interna, que registra tres trimestres seguidos de caída (de los cuales dos son del gobierno de Piñera). Aunque las exportaciones cayeron en volumen en el segundo semestre de 2013, experimentaron una recuperación en el primer semestre de 2014 y son el componente de la demanda agregada que ha empujado el carro en los dos últimos trimestres, junto a… la inversión, que ha mostrado un cierto crecimiento en lo que va de 2014. Estos factores han salvado a la economía de una recesión.

Globalmente la demanda interna viene perdiendo dinamismo desde el segundo semestre de 2012, luego de una fuerte recuperación en 2010, con una inversión que tuvo una brusca caída en el segundo semestre de 2013 y un consumo que se mantuvo creciendo a tasas relativamente elevadas pero también declinantes, al punto de retroceder en el segundo trimestre de 2014. En conjunto, en el segundo trimestre de 2014 la demanda interna sufrió una caída de un -0,7% en términos desestacionalizados. La actual desaceleración es esencialmente una del consumo de los hogares.

La formación bruta de capital fijo, luego de una fuerte caída en 2009, venía creciendo a tasas de dos dígitos desde el primer trimestre de 2010 hasta el primer semestre de 2013, año en que esta variable promedió un estancamiento luego de una caída de -10% en el tercer trimestre. En el período 2010-2012 la mitad del crecimiento del PIB fue consecuencia del dinamismo de la inversión. El freno de la inversión se explica por diversos factores, en especial por la maduración del ciclo de inversión ligado a la minería, la depreciación del tipo de cambio real, que encarece los bienes de capital importados, y la caída que mostró la inversión pública en el último cuarto del año 2013, junto a un freno en la construcción. Luego de su caída de -4,2% en 2013, la inversión en maquinaria y equipo ha tendido a repuntar en el primer semestre de 2014, tal como lo registra la variación real de los flujos desestacionalizados respecto del trimestre anterior.

La minería dejó de ser el principal foco de atracción de los inversionistas extranjeros al madurar las inversiones decididas desde 2004, una vez iniciado el ciclo alcista del cobre, que llegó a cuadruplicar su precio por una demanda asiática en plena expansión y una oferta global del mineral que crece a ritmos más lentos, dados los tiempos de maduración de las inversiones. Expresión de lo anterior es que en 2013 los flujos de inversión extranjera directa hacia la minería llegaron a un monto de sólo US$ 2.295 millones, mientras en 2012 habían sumado cerca de US$ 13.000 millones. La caída de la inversión extranjera en minería se origina en la decisión de las empresas del sector de suspender nuevos proyectos de cobre en escala global, limitándose a realizar solo las más rentables. Esta conducta generalizada es producto del menor precio del cobre, muy inferior a sus niveles de tres años atrás, cuando llegó a cotizar sobre los US$ 4 la libra, junto a aumentos en los costos y caídas en las leyes del mineral.

En tanto, el consumo total creció fuertemente en 2010 luego de estancarse en la crisis de 2009 y después expandirse a tasas altas pero declinantes hasta 2013, para finalmente caer levemente en términos reales por primera vez desde 2009 (en -0,1% respecto del trimestre anterior) en el segundo trimestre de 2014. El consumo de los hogares, principal componente del consumo total, sigue básicamente el patrón de conducta descrito, mientras el volátil consumo de bienes durables (que llegó a crecer en nada menos que 39% en 2010 y todavía 13,5% en 2013) fue el principal causante del debilitamiento en el gasto de consumo de los hogares en 2014, experimentando incluso caídas en los dos primeros trimestres del año. Además, el consumo de bienes no durables y de servicios registró un brusco freno en lo que va de 2014. El consumo de gobierno creció poco en el primer trimestre y simplemente cayó en el segundo trimestre, sin que haya jugado rol contracíclico alguno, como el que activamente experimentó en la crisis de 2009.

Un perfil estilizado de la secuencia causal que explicaría la evolución macroeconómica reciente es el que sigue: al estancarse las remuneraciones reales y declinar la creación de empleo al agotarse los efectos del impulso fiscal de 2009 y el originado por el terremoto de 2010, se provoca un estancamiento del consumo de los hogares en bienes no durables y servicios (el componente de bienes durables tiene su propio ciclo con mucho mayor volatilidad) que arrastra hacia abajo, dado que es el principal componente de la demanda agregada, al PIB, la creación de empleo y las remuneraciones reales, realimentándose una espiral recesiva. La inversión evoluciona con ciclos propios y exógenos en su componente minero y su comportamiento ha resultado errático, mientras su componente de construcción y obras públicas declina, contribuyendo a deprimir el crecimiento del PIB. A su vez, éste ha sido afectado por la evolución de las exportaciones brutas y netas, primero negativamente en gran parte de 2013 y luego positivamente en lo que va de 2014, y es en todo caso una variable exógena, afectada parcialmente por el efecto precio determinado por el tipo de cambio. Como se ve, en esta secuencia no tiene nada que ver el que la Presidenta Bachelet haya decidido o no realizar reformas. Más bien se encontró con una mala fase de un ciclo económico que viene desarrollándose desde la segunda parte del gobierno de Piñera, sin que se hubiera actuado a tiempo por las anteriores autoridades.

La política económica pertinente parece ser la de concentrar los esfuerzos en reactivar el consumo sin provocar efectos colaterales indeseables, especialmente en materia de inflación y desequilibrios externos, cuyo comportamiento de corto plazo es en la actualidad más bien favorable para operar una política de reactivación.

En primer lugar, supone actuar a través de la política monetaria rebajando la tasa de interés de referencia (lo que ha venido ocurriendo y debiera intensificarse hasta niveles como los de 2009), cuyo efecto es (siguiendo en parte un modelo estándar a lo Mundell-Fleming) el de estimular la inversión, especialmente en la construcción de vivienda, y en alguna medida el consumo, directamente y a través del efecto multiplicador en empleo e ingresos que probadamente genera y, simultáneamente, inducir una cierta devaluación del peso (lo que también viene ocurriendo), con el efecto de mejorar los precios relativos de los sectores transables internacionalmente y su competitividad.

En segundo lugar, supone una política fiscal que sobreejecute presupuestariamente la inversión pública directa en lo que queda de 2014 y llegue a la brevedad a un acuerdo de reajuste anual del sector público unos cuatro a cinco puntos sobre la inflación prevista, mientras programe un presupuesto 2015 con al menos 1% de PIB de déficit estructural, dejando la meta de obtener un balance estructural para más adelante. Recordemos que el gobierno de Sebastián Piñera se propuso terminar su administración con un déficit estructural de 1%, pero en 2013 éste alcanzó un 0,5% del PIB, subejecutando el presupuesto –especialmente en inversión pública– y contribuyendo de ese modo a acentuar la desaceleración con la que se encontró el gobierno de la Presidenta Bachelet y que se habría producido aunque no se hubiera propuesto realizar reforma alguna.

Democracia y resultados: ¿cuánto durará la Nueva Mayoría?

Publicado en Voces de La Tercera

La Nueva Mayoría se constituyó paso a paso durante el gobierno de Sebastián Piñera y no es otra cosa que la agregación del PC a la vilipendiada ex Concertación. Los partidos elaboraron acuerdos en materia tributaria y de educación bastante sólidos, más progresistas por lo demás en diversos aspectos que lo que quedó establecido en el programa presidencial de Michelle Bachelet, que luego apoyaron, junto a constituir un acuerdo parlamentario. En la campaña presidencial apoyó además (algo) a Bachelet el candidato de primarias Andrés Velasco, lo que resultó en que al menos un ministro y diversos funcionarios de confianza presidencial pertenecen a su agrupación política.

La Nueva Mayoría es una coalición “en el gobierno” pero no “de gobierno”, puesto que no parece contar con reglas muy claras ni racionales de funcionamiento. Desde luego Andrés Velasco es un opositor directo y con altas dosis de mala fe en sus argumentos contra las reformas de Michelle Bachelet, pero el ministro de su sector permanece en el cargo sin pronunciarse al respecto. Por su parte, Ignacio Walker es un cuasi-opositor verbal de casi todas las políticas del gobierno, pero se dirá que si la sangre no llega al río de la falta de apoyo parlamentario a los proyectos de ley, entonces será mera retórica, incómoda pero inocua. Sin embargo, parece ser que los senadores de su partido anunciaron que no votarían por la reforma tributaria del gobierno aprobada en la Cámara y forzaron un acuerdo con la derecha y el mundo empresarial. Entonces no está claro el tenor de los acuerdos programáticos previos entre los partidos de la Nueva Mayoría, ni la naturaleza del apoyo al programa de la presidenta Bachelet, ni por qué éste es distinto a los acuerdos iniciales de los partidos ni en qué medida participar del gobierno con ministros y funcionarios implica algún compromiso discursivo y de apoyo parlamentario, con algún trabajo pre-legislativo regulado. Es una coalición con pequeñas y grandes discrepancias no zanjadas y acuerdos que no se sabe hasta dónde llegan. Y un gobierno en el que incluso la ministra de la Presidencia se permite encabezar los llamados a nominar desde ya candidaturas presidenciales partidistas, lo que manifiestamente no está en los ritmos de un gobierno de cuatro años que seguramente quisiera razonablemente al menos dos años de gestión sin debates electorales que compliquen la amplia y complicada tarea que se ha propuesto realizar.

El tema no es que en una coalición heterogénea (y que incluye nada menos que a los protagonistas chilenos de la guerra fría. el PDC entonces alineado con Washington y el PC entonces alineado con Moscú, y además financiados por ambas capitales, según consta en la documentación histórica desclasificada) haya distintas visiones y opiniones. El problema es que no se zanjan y no tienen un método previsto para hacerlo. Zygmunt Bauman diría que es una coalición “líquida”. Tanto más si se considera que, por su parte, Marco Enríquez-Ominami ofrece un apoyo político a las reformas desde fuera del gobierno y del parlamento, con el planteamiento de buscar un acuerdo para una “nueva Nueva Mayoría” constituida en base a primarias para todos los cargos en el futuro.

Así vamos, con partidos que se oponen desde dentro y partidos que apoyan desde fuera: nuestro barroquismo político sigue enriqueciéndose con nuevas facetas.

Tal vez la política chilena de hoy no tiene otra manera de existir que mediante simples acomodos variados de intereses, sin buscar demasiada coherencia ni proyección de ideas de sociedad en los asuntos públicos, en los que “no se tiene ya más recursos ni intelectuales ni morales ni motivacionales para tomarse de la mano y razonar juntos sobre formas más decentes de convivencia”, en palabras del filósofo italiano Salvatore Veca (en Non c’è alternativa. Falso, 2014). Pero este método de gestión política es inevitablemente fuente de anomia social y de futuras explosiones disruptivas y, hasta ahora, de discordancias casi cotidianas en las filas gubernamentales y parlamentarias de la coalición gobernante. Lo que es, además,  amplificado por la oposición, que pugna por traer agua a su molino y procura, con bastante éxito hasta aquí,  lograr morigeraciones sustanciales de las reformas anunciadas. Y nada menos que para que todo siga igual y la democracia deje de cumplir su función de zanjar civilizadamente diferencias mediante el principio de mayoría cautelando los derechos fundamentales.

Se podría pensar que una reforma de la política chilena debe incluir en el futuro un ejercicio distinto al que estamos acostumbrados, es decir dar el visto bueno a programas sin intención de cumplirlos y hacer promesas que luego no se llevan a la práctica, porque son inviables, porque no se cree en ellas o porque se declina la voluntad política de llevarlas a cabo en nombre de la resignación  y de un “sentido de la realidad” que se olvida de todo “sentido de la posibilidad”, en la expresión de Robert Musil en su El hombre sin cualidades, es decir de la tarea de la política de ampliar las fronteras de lo posible. Un nuevo ejercicio podría ser el de que cada fuerza política someta con claridad su visión y su programa de gobierno a los electores en primarias (con las fuerzas con mayor cercanía programática pero que deben dirimir liderazgos). En un contexto así, tal vez la inclusión más o menos mediata del progresismo de Marco Enrìquez-Ominami en la Nueva Mayoría tenga sentido. Pero lo más probable es que los DC y socialistas conservadores veten toda nueva reestructuración política y la creación de reglas de coalición más racionales. Ese escenario obligaría a que sea la primera vuelta presidencial en la que se pida la adhesión para candidatos que encarnen una visión y un programa a ser dirimidos por los electores.

Si no emerge una mayoría absoluta para alguna candidatura, las fuerzas políticas más cercanas estarían entonces llamadas a confluir en la candidatura que calificó para la segunda vuelta presidencial. Pero esto debiera hacerse de manera distinta a lo visto hasta ahora: en base a un pacto preciso y detallado de gobierno. Y no de la convocatoria presidencialista que reúne adhesiones finales canalizando esperanzas vinculadas a la distribución de cargos gubernamentales, pero que con frecuencia termina sin mayoría parlamentaria o con componendas incoherentes de geometría variable. Lo republicano sería que los partidos con cercanía suficiente confluyan en una agenda de gobierno para cuatro años en función de la cual den un apoyo presidencial de convergencia en segunda vuelta y un pleno y riguroso apoyo parlamentario a los temas pactados. Y constituyan coaliciones sólidas.

¿No será un mejor método de gobierno construir de ese modo acuerdos ciertos y privilegiar la transparencia de lo comprometido frente a los ciudadanos?  Aunque siempre está la opción de no innovar y de mantener el día a día de nuestra democracia “líquida” crecientemente deteriorada, que crea acomodos convenientes para sus actores pero que produce muy pocos de los resultados a los que aspiran los ciudadanos.

Sobre las coaliciones y el futuro de la Nueva Mayoría

Publicado en El Mostrador

¿Saben ustedes cómo se conformó la coalición de gobierno entre democristianos (CDU/CSU) y socialdemócratas (SPD) alemanes en 2013? Hubo el 22 de septiembre pasado una elección, en la que cada fuerza partidaria se presentó ante los electores con su propio programa. Los electores dieron la primera mayoría relativa a los primeros, que invitaron a los segundos a gobernar en conjunto al no obtener la mayoría absoluta en el Parlamento.

Estos sólo aceptaron hacerlo después de semanas de un detallado proceso de negociaciones programáticas públicas, concluido el 17 de noviembre, cuyo resultado fue refrendado por el pronunciamiento favorable de los 475 mil miembros del SPD mediante voto directo el 15 de diciembre. Esto condujo finalmente a un acuerdo de repartición de carteras ministeriales para la conformación de un gobierno común. Se pactaron objetivos socialdemócratas, como la introducción de un salario mínimo o la doble nacionalidad para los hijos de inmigrantes, así como temas claves para el bloque democristiano, como el compromiso de que el gobierno deje de endeudarse a partir de 2015 y el rechazo a subidas de impuestos a los que más ganan (en todo caso, en Alemania los ricos pagan un 45% de las rentas personales superiores a 250 mil euros al año, más un 5,5% de contribución de solidaridad), así como diversos otros temas, como el aumento de las pensiones a las mujeres que tuvieron hijos antes de 1992, propuesto por la CDU, o la anticipación de la edad de jubilación de 67 a 63 años para los que coticen 45 o más años, propuesta por el SPD. Desde entonces, encabezados por la canciller CDU Merkel, ambos partidos gobiernan sin grandes problemas de cohesión interna, porque las medidas concretas de gobierno para toda la legislatura fueron establecidas en detalladas 185 páginas antes de comprometerse a gobernar, y no después. Las concesiones mutuas fueron transparentes y suficientemente equilibradas como para obtener la adhesión de todos los involucrados. En fechas muy similares y procedimientos semejantes (elección el 29 de septiembre y pacto el 12 de diciembre de 2013) renovaron recientemente su coalición el partido socialdemócrata y el partido democristiano OVP de Austria, encabezada en este caso por el socialdemócrata Faymann.

A nadie tampoco se le pasaría por la cabeza argumentar en otros lares, como hace el jefe democratacristiano chileno, que los acuerdos voluntarios con la derecha (distintos de los forzados por las circunstancias institucionales, como en 1990-2010, pero que ya quedaron en buena hora definitivamente atrás) son útiles porque le conferirían más legitimidad a la legislación, como si lo ilegítimo no fuera el veto de las minorías y como si la acción de respeto de los compromisos adquiridos por los representantes de la mayoría de los ciudadanos no fuera fuente necesaria y más que suficiente de legitimidad para aprobar leyes en democracia.

¿Por qué ésta referencia germánica? Puede que tenga algo que ver con la lejana ascendencia del autor de esta columna, pero más bien se vincula con la necesidad de subrayar que en diversas democracias maduras las cosas funcionan de otra manera que en Chile. Desde luego, a nadie se le pasaría por la cabeza en Alemania o Austria traer a colación los argumentos que se escuchan en nuestro país sobre “pasar la aplanadora” por el acto democrático de poner en práctica los acuerdos de mayorías emanadas de las urnas y pactados transparentemente, aprobándolos con disciplina en el Parlamento. La oposición defiende sus puntos de vista y vota en contra, esperando tiempos mejores en que los electores le den la mayoría escuchando sus argumentos y validando su convocatoria y liderazgos. Mientras, cumple su rol, respetando a la mayoría, que a su vez respeta a las minorías, lo que no incluye cambiar sus objetivos para satisfacerlas. Eso sería considerado antidemocrático. Simple y práctico. En total contraste con el barroco chileno que considera inapropiado que los gobernantes cumplan sus compromisos y que la voluntad democrática de la mayoría, en el marco del respeto a los derechos fundamentales, sea respetada.

Las inepcias vertidas en nuestro país sobre la democracia como supuesta “máquina de hacer acuerdos” serían apreciadas con algún sarcasmo. La democracia, por el contrario, existe en esencia para dirimir institucional y civilizadamente diferencias mediante el principio de mayoría, y su tarea es mantener un clima de deliberación contradictoria y creativa sobre los asuntos públicos. Y también mantener la legítima heterogeneidad de las representaciones de ideas e intereses para construir y sostener sociedades abiertas y plurales, que consagran libertades y derechos fundamentales junto a cargas públicas legítimas. Derechos que incluyen que las minorías de un momento puedan transformarse en mayorías en otro momento, para lo cual deben poder existir, organizarse y expresarse. Dicho sea de paso, otro absurdo del barroco político chileno es la extendida idea peyorativa de los “gobiernos de turno”, que les quitaría legitimidad en sus decisiones: en democracia, por definición, ¡todos los gobiernos son de turno!

A nadie tampoco se le pasaría por la cabeza argumentar en otros lares, como hace el jefe democratacristiano chileno, que los acuerdos voluntarios con la derecha (distintos de los forzados por las circunstancias institucionales, como en 1990-2010, pero que ya quedaron en buena hora definitivamente atrás) son útiles porque le conferirían más legitimidad a la legislación, como si lo ilegítimo no fuera el veto de las minorías y como si la acción de respeto de los compromisos adquiridos por los representantes de la mayoría de los ciudadanos no fuera fuente necesaria y más que suficiente de legitimidad para aprobar leyes en democracia. Y nadie tampoco argumentaría que adoptar el punto de vista de la minoría sería dar supuestamente permanencia en el tiempo a las legislaciones, pues violentar la voluntad de la mayoría es precisamente fuente permanente de inestabilidad e invitación al cambio futuro de esas legislaciones.

Un ex presidente del PDC chileno ha planteado que la Nueva Mayoría tiene fecha de término, lo que no debiera provocar ningún escándalo. La Nueva Mayoría existe porque, aquí y ahora, sus componentes tienen, sumando y restando, más en común entre sí que con la derecha o la izquierda postmoderna o radical, y deciden gobernar juntos por un período. Por un lado, esto puede cambiar en otro momento, lo que es propio de la vida democrática. Por otro, no se trata de una coalición ideológica, sino que programática, como es propio de la lógica republicana. Como las principales corrientes de la coalición actual tienen filosofías políticas y representan intereses distintos, son fuerzas autónomas que aspiran a que su visión prevalezca en la sociedad. Un DC no tiene por qué buscar imponerle sus valores humanistas cristianos a un socialista laico, libertario e igualitario y viceversa, así como un comunista no debe imponer su visión de la democracia a DCs y socialistas y así sucesivamente. Es de la esencia de la democracia que cada fuerza política busque la mayor adhesión para sus principios y visión de sociedad, aunque siempre sea saludable el diálogo entre ideologías diferentes y la búsqueda de convergencias inteligentes y transparentes. Las coaliciones de partidos en democracia no se hacen para disolver las ideologías y las diferencias, sino para gobernar en períodos específicos cuando ninguna fuerza en particular logra ser mayoría o, lográndolo, considera necesario invitar a gobernar a fuerzas próximas con cuyo concurso quiere contar. Otra cosa es buscar siempre el más amplio consenso político en materia de reglas del juego si el objetivo es afianzar la democracia como autogobierno del pueblo y respeto de los derechos fundamentales de todos.

No tenemos en Chile un sistema parlamentario que facilite esta lógica de funcionamiento político. Bueno sería un cambio constitucional que establezca al menos un régimen semiparlamentario, como el defendido por mucho tiempo por el citado ex presidente del PDC (me pregunto: ¿no es esa una idea refundacional?). Mientras este tipo de cambios no ocurra, el sistema de doble vuelta presidencial haría posible, voluntad política mediante, un ejercicio distinto al que estamos acostumbrados, es decir, dar el visto bueno a programas sin intención de cumplirlos y hacer promesas que luego no se llevan a la práctica, porque son inviables, porque no se cree en ellas o porque se declina la voluntad política de llevarlas a cabo en nombre de la resignación “realista”. Otro esquema sería el de que cada fuerza política someta con claridad su visión y su programa preciso de gobierno a los electores en primera vuelta y busque la adhesión para un candidato que los encarne. Una vez conocido el veredicto ciudadano en las urnas, y no habiendo una mayoría absoluta para alguna candidatura, las fuerzas políticas pueden voluntariamente confluir en una candidatura común en la segunda vuelta presidencial de acuerdo a sus segundas preferencias. En vez de un presidencialismo que reúne adhesiones finales canalizando esperanzas vinculadas a la distribución de cargos gubernamentales, que con frecuencia termina sin mayoría parlamentaria o con componendas incoherentes de geometría variable, lo republicano es que los partidos con cercanía suficiente confluyan en un programa preciso de gobierno pactado para cuatro años en función del cual den un apoyo presidencial de convergencia en segunda vuelta. Esto supone que los partidos comprometan solemnemente los apoyos parlamentarios obtenidos para la realización de lo pactado. Ni más ni menos. Para ello se necesita partidos democráticos sólidos, con capacidad de defender ideas y representar abiertamente intereses legítimos. Y que cumplan sus compromisos, en vez de buscar brechas para su molino mediante “astucias”. Esa conducta es siempre pan para hoy y hambre para mañana.

El continuo desdibujamiento del sistema de partidos y de la acción colectiva de largo plazo en beneficio de ventajas cortas y de liderazgos personales, por meritorios que sean, nos ha llevado, cuando se toman decisiones por mera voluntad del Príncipe, por el camino de la pérdida de consistencia y coherencia política y la creciente permeabilidad frente a intereses particulares. Esto lleva, a su vez, a la creciente decepción de los ciudadanos y especialmente de los más jóvenes, que se preguntan con toda razón para qué sirve el ejercicio democrático si al final las decisiones se toman en lugares distintos del de la representación ciudadana, de acuerdo a la influencia relativa de poderes opacos. Este clima de confusión no se despeja con aquellos que hacen alabanzas desde sus columnas a la “astucia” como método de gobierno o bien a una mal entendida responsabilidad que concede todo a los intereses dominantes para evitar conflictos. En sociedades heterogéneas y de poder asimétrico, hay conflictos inevitables, incluyendo los que oponen a los dominados frente a los que dominan. Estos últimos son invariablemente los que se oponen al conflicto, para así mantener el statu quo que asegura su dominación en nombre de la paz social, y que buscan cooptar sistemáticamente a uno u otro representante de los dominados con ese fin, en nombre del “realismo”. Conductas que vienen, por lo demás, desde tiempos inmemoriales. De la contradicción, el conflicto y la innovación civilizatoria proviene siempre el progreso, no de la conservación estática de lo existente. Por eso existe un “partido del orden”, con ideas y plataformas siempre claras y coherentes (conservar lo que hay) y un “partido del cambio”, siempre más confuso, creativo y heterogéneo.

Volviendo a lo nuestro, ¿no será un mejor método de gobierno privilegiar la transparencia de lo comprometido frente a los ciudadanos? ¿Y en caso de necesidad de enmendar rumbos, porque la dinámica política, social y económica puede aconsejarlo, no tiene acaso más sentido hacerlo de cara al público y en su caso acudiendo a referéndums para solicitar directamente la opinión de los ciudadanos sobre las opciones a tomar en cuestiones fundamentales que resulten controversiales?

Nuestra sociedad y nuestra democracia están cada vez más inmersas en la desconfianza generalizada. Es tarea primordial de los que nos gobiernan o nos representan cautelar por sobre todo la confianza depositada en ellos por cada vez menos ciudadanos, y trabajar con urgencia por cambios refundacionales de las institucionales y de las conductas, con todas sus letras, aunque algunos quieran hoy transformar la idea de refundación en anatema. A nuestra democracia, después de la larga transición desde la dictadura, hay que refundarla sobre nuevas bases precisamente porque sus pilares están un tanto roídos, carecen de suficiente legitimidad y vigor, y soportan un edificio cada vez más dañado y desprestigiado. Las frases altisonantes sobre querer hacer tabla rasa del pasado son absurdas. El pasado simplemente no se puede modificar, para bien o para mal. Sus consecuencias negativas, claro que sí, y esa es precisamente la tarea de la acción política. No hay peor ciego que el que no quiere ver. En este caso, que las fundaciones están peligrosamente obsoletas y hay que cambiarlas si es que la idea es construir un mejor país, más próspero, menos desigual y más respetuoso de la vida y de la naturaleza que nos cobija. Y si no es así, los que lo piensan debieran tener la amabilidad de reconocerlo y contarnos sus razones. Salvo que las razones no existan, sino sólo intereses.

Interrogantes sobre el acuerdo tributario

Publicado en Voces-La Tercera

La discusión pública posterior al acuerdo tributario entre el gobierno y las principales fuerzas políticas representadas en el Senado ha dado lugar a debates sobre el rol de los acuerdos en democracia. Han emergido preguntas pertinentes que hoy recorren a la coalición gobernante, como para qué se conforman mayorías parlamentarias que luego resultan ser nominales, dado que en realidad sus componentes no tienen acuerdo en cuestiones básicas, y en caso de tenerlo prefieren no ejercer la condición mayoritaria frente a poderes económicos que son invitados -¿o se invitan a sí mismos, en virtud de una especie de “derecho propio” que les tolera el sistema político vigente?- a mesas no institucionales con más poder que los representantes electos de los ciudadanos.

En este caso, los invitados incluyeron al parecer al dirigente corporativo de la banca que no se ruborizó en reclamarse como el “padre de la criatura”. Lo que lleva a otras preguntas: ¿es más importante para legislar la corporación bancaria que los partidos políticos de la coalición gobernante o que la Cámara de Diputados?  O bien: ¿es acaso la Cámara de Diputados sólo un buzón del gobierno y el Senado el lugar donde se legisla en definitiva, y en donde se consagran las presiones de los poderes fácticos? Interesantes temas, que han dejado en segundo plano los contenidos mismos del proyecto de reforma tributaria.

Hay quienes sostienen que el acuerdo es bueno, aunque el método sea malo. ¿Puede haber buenas resoluciones de política pública con malos métodos de toma de decisiones? En teoría, esto es posible. Pero es difícil no conjeturar que la intervención opaca de poderes fácticos tiende, porque se trata de agentes que no tienen por costumbre perder el tiempo, a darle una  fuerte capacidad de decisión y de veto a intereses particulares contrarios al interés general.

El punto de fondo era el destino de una reforma tributaria que excluía desde la partida un aumento de la tributación minera y una rebaja del IVA y otros impuestos indirectos regresivos, pero que en teoría aumentaba en 3% del PIB la recaudación directa, lo que reequilibraba la estructura tributaria en sentido progresivo y permitía financiar una reforma educacional, aunque fuera en lo principal hacia 2018, con la curiosa situación –pero nuestro sistema político está lleno de curiosidades- de legislar para el gobierno que sigue y no para el propio. Esto se lograba básicamente con un aumento del caudal de ingresos originados en las utilidades de las empresas.

Una nueva base tributaria sustentada en las utilidades devengadas y atribuidas a sus dueños (ya sea que se retiraran o no por éstos) permitía una recaudación adicional significativa, aunque se rebajaba la tasa máxima del impuesto a la renta. Y beneficiando con 300 millones de dólares menos de pago de impuestos a unas 15 mil personas que ganan más de seis millones de pesos al mes, lo que no es precisamente una medida tributaria muy progresiva, todo esto en nombre del principio friedmaniano de avanzar a una tasa uniforme de pagos de impuestos a la renta inexplicablemente defendido por economistas supuestamente no (tan) neoliberales. Pero este esquema que, como todo instrumento tributario, tiene ventajas e inconvenientes -especialmente en materia de pérdida de estímulo a la reinversión de utilidades mediante autofinanciamiento y de complicación en la distribución de dividendos en las sociedades anónimas- terminó siendo optativo, junto a un nuevo esquema que mantiene la posibilidad de no pagar impuestos por la utilidades reinvertidas, pero que ahora ya no puede ser incluido como crédito en el pago de impuestos personales en su totalidad sino en una proporción de 65%. De nuevo, este esquema tiene ventajas y desventajas. El tema es que uno de los principales objetivos de la reforma, que era cerrar las posibilidades de evasión y elusión, que es hoy altísima, queda en una situación peor que en la legislación todavía vigente. Sobre todo con el recorte sustancial de las nuevas facultades que se supone iba a tener el Servicio de Impuestos Internos para evitarla. Y no se puede tampoco considerar positivo lo que “obtuvieron” transportistas, agricultores y mineros en la parte opaca de la negociación, a través del aumento de los umbrales de aplicación de  la renta presunta, así como la exención parcial de tributación de las pymes (14 TER) que aumentó para empresas con ventas propias de entidades medianas y grandes. El incentivo a crear pymes de circunstancia se verá aumentado.

La reforma prevista por el nuevo acuerdo cambiará conductas empresariales y hará difícil, en un contexto económico de menor crecimiento, calcular con cierta precisión la recaudación que resultará de los cambios legales previstos. En todo caso, no se ve por dónde éstos podrían ser los mismos que los previstos en el proyecto original. A menos que el proyecto original los subestimara,  lo que otra vez nos sitúa en el reino de la opacidad.

Quedarán pendientes los temas de una nueva tributación que compense adecuadamente al dueño del recurso minero –todos los chilenos-, de una rebaja del peso del IVA, de un mejor dispositivo de tributación de las utilidades de las empresas (separada de la tributación de las personas, que debe volver a la progresividad de 1990, es decir con el tramo de ingresos superior a 6 millones de pesos mensuales que tribute un 50% en vez del 35% al que lo rebaja la reforma) con sus correspondientes premios a la reinversión en capital –especialmente la con menor huella de carbono por unidad producida- y a la formación de recursos humanos, junto a castigos a las contaminaciones y perjuicios a las comunidades. Salvo que los poderes fácticos sigan subordinando a la voluntad democrática de los ciudadanos, faena en la que han seguido demostrando gran destreza.

“Reformar con RN y la UDI no lleva muy lejos”

El economista y ex presidente del Partido Socialista analizó la Reforma Tributaria y el acuerdo alcanzado por la Nueva Mayoría, RN y la UDI. El economista aseguró que "por sobre todo, pierden los chilenos, porque se perdió profundidad en la reforma”.

Por María José Gaona 

La Reforma Tributaria liderada por el ministro de Hacienda, Alberto Arenas, logró un apoyo transversal desde los partidos políticos y durante la noche del martes, la comisión de Hacienda firmó un protocolo de acuerdo para respaldar el proyecto. Con la presencia de los senadores Jaime Coloma (UDI), Andrés Zaldivar (DC), Carlos Montes (PS) entre otros, le dieron el vamos a la primera reforma del gobierno de la Nueva Mayoría.

En entrevista con El Desconcierto, el economista y ex presidente del Partido Socialista, enfatizó en que este acuerdo es “paradojal” ya que porque se había logrado poner a la UDI, en particular, en una esquina, aislada en su defensa cerrada de un sistema tributario que beneficie a los más privilegiados y entonces el gobierno decide ponerlos adentro

¿El acuerdo toca o no el corazón de la reforma tributaria?

El tema de si toca o no el corazón, es retórica. Lo que se hizo fue tomar el conjunto de planteamientos del mundo empresarial, de la UDI y RN e incorporarlos para la satisfacción de todo el mundo, salvo creo yo, de lo esencial que es que sea una reforma que recaude lo suficiente, que sea una recaudación más equitativa.

¿Tal como se presenta la reforma, aporta o no la redistribución de los ingresos?

En parte sí, porque aumenta la recaudación de las empresas, pero en condiciones tan complejas que al final, por lo menos en mi opinión, no están claras y creo que sobre todo se ha perdido una gran oportunidad política para haber hecho al menos dos cosas. Primero haber aumentado la tributación minera, que es la clave, en la ley no hay nada, ni una sola coma y en segundo lugar, haber separado -y que lo hace muy parcialmente- la tributación de las empresas con la tributación de las personas. La tributación de las empresas para que fuera más alta pero también para que tenga incentivos para la re-inversión y también para la formación de recursos humanos y para la producción “limpia”. Además, que en vez de una rebaja, se aumentara la tributación de los más ricos en un impuesto a la renta.

¿Qué efectos va a tener en el debate económico la aparente restitución de la Política de los Acuerdos?

Va a tener una efecto de estabilización innegable en el corto plazo para el Gobierno, pero va a significar una fuerte desesperanza de quienes pensaban que el segundo gobierno de Michelle Bachelet iba a tener una connotación más progresista.

La UDI en un comienzo estuvo bastante alejada de la posibilidad de llegar a un acuerdo, ¿Cómo analiza la situación en que se le da un “salvataje” al rol político de la UDI?

En algún momento de este proceso, se produjo un viraje en el fondo, hacia la disminución de la ambición, tanto en los montos como en la naturaleza redistributiva. Es paradojal porque se había logrado poner a la UDI, en particular, en una esquina, aislada en su defensa cerrada de un sistema tributario que beneficie a los más privilegiados y entonces el Gobierno decide ponerlos adentro. Alguien tendrá que explicar qué gana el Gobierno con eso, pero por sobre todo pierden los chilenos, porque se perdió profundidad en la reforma.

La presidenta señaló que “este es el mismo espíritu que va a llevar adelante el gobierno con todas sus reformas”. Con qué ojos ve esta forma de operar, que hace recordar a la política de la Concertación de los noventas…

Mire, reformar con RN y la UDI no lleva muy lejos….ésa es mi respuesta.

Una reforma tributaria rebajada

Se ha conocido un protocolo de acuerdo sobre la reforma tributaria. Este tiene la apariencia y los visos de los consensos noventeros que rebajaron los ángulos progresistas de los proyectos de ley para acomodarlos a los intereses de los poderes económicos y de las clases privilegiadas que poseían poder de veto en el parlamento. Pero ahora se trata de un consenso no obligado por las circunstancias institucionales y los límites de una transición que tenía otras prioridades políticas, sino uno alcanzado por propia opción de la coalición de gobierno. Llegamos así después de meses de discusiones a una reforma tributaria rebajada.

En primer lugar, y desde la partida, por lo que la reforma no toca: la tributación minera. La información pública de los estados de resultados de las diez mayores empresas de la gran minería privada recogida por el ex ministro de economía Jorge Leiva, registra tasas de rentabilidad sobre el capital (después de todos los impuestos aplicables: primera categoría, adicional y específico) que promedian un 66% entre 2004 y 2010 (en “Radiografía Crítica del Modelo Chileno”, LOM, 2013). Estos retornos superan largamente el costo de oportunidad del capital, generando rentas no atribuibles a la actividad empresarial  de una cuantía inusitada. Unos 4/5 de las utilidades obtenidas correspondieron a rentas del cobre que fueron  capturadas por las empresas mineras para beneficio de sus accionistas y no de Chile, que es el dueño del recurso. La estimación sitúa estas rentas en 8.000 millones de dólares anuales promedio entre 2004 y 2010. Nótese que es la misma cifra que la que se propone recaudar la reforma tributaria de Alberto Arenas. 

Por su parte, Eduardo Titelman, ex presidente de Cochilco, señala (en Revista de Políticas Públicas Universidad de Santiago, 2013) que “los importantes ingresos fiscales por tributos pagados por la Gran Minería Privada y sus dueños durante el período de altos precios de los minerales, han sido sustancialmente inferiores a los retiros realizados por ellos: entre 2005 y 2011, en dólares corrientes, los impuestos pagados por la GMP y sus dueños totalizaron alrededor de US$29 mil millones, mientras que sus remesas netas de capital sumadas a sus utilidades después de impuestos, llegaron a un total de alrededor de US$ 63 mil millones”. Las utilidades de la gran minería privada equivalen a alrededor de la mitad del gasto social anual promedio y las altísimas rentabilidades sobre el patrimonio (77%) se explican por “un masivo componente del valor del recurso minero explotado, que el Estado chileno entrega virtualmente gratis”. De todo esto la reforma tributaria de Arenas no trata en absoluto. Podría, por ejemplo, haber contemplado un aumento del impuesto adicional a la renta que pagan las repatriaciones de utilidades, ya que el parlamento chileno aprobó casi unánimemente en 2012 nada menos que una invariabilidad del impuesto específico a la minería hasta 2023, en un acto que no lo dignifica. Pero eso no es “consensual”, por supuesto: ¿tendrán algo que ver las donaciones anónimas de empresas a las campañas electorales permitidas por la ley? No, claro que no. Lo que prevalece es el “ánimo de entendimiento”.

Por otra parte, la magnitud de la reforma es francamente limitada. Descontemos el 0,5% de PIB que se supone se obtendrá por la vía administrativa, lo que es una mera aspiración que tiene ahora menos posibilidades de que funcione con la eliminación de las facultades adicionales que se preveía originalmente otorgar al SII. Nos queda un 2,5% de PIB que provendrá básicamente de un fórmula muy complicada -que será una vez más el pasto de los expertos en “planificación tributaria” de las grandes empresas- de recaudación del impuesto a las utilidades. El acuerdo mantiene la propuesta gubernamental de pagar este impuesto en base devengada por renta atribuida pero ahora como uno de dos esquemas posibles. El primero es el de “régimen integrado con atribución de rentas”, con la tasa de primera categoría de 25%, más la aplicación de los impuestos global complementario (con tasas que van entre 0% y 35%) y adicional (tasa de 35%). El segundo es un “sistema parcialmente integrado de tributación” con una tasa de impuesto de primera categoría a las empresas de 27% y crédito tributario de sólo 65% (y no 100% como hasta ahora) sobre el impuesto a la renta de las personas. Se contempla entonces cuatro regímenes distintos para la tributación de utilidades de empresas: 14 ter que beneficia a las empresas pequeñas, renta presunta, renta atribuida y el nuevo mecanismo parcialmente desintegrado.

Si funcionara la recaudación prevista (8 200 millones de dólares) en medio de esta maraña de normas, anotemos que solamente la reforma educacional cuesta al menos esa cifra. Su aplicación parece con esto dilatarse por más de una década antes de entrar en régimen. ¿Puede la reforma educacional esperar a las calendas griegas para llevarse a cabo, todo en aras de los “consensos” cuando se tiene las mayorías parlamentarias para actuar?

En todo este proceso los avances en equidad tributaria fueron perdiendo relevancia. En el acuerdo final se produjo una inflación, con RN y UDI de por medio, de todo tipo de aumentos de topes de desgravaciones del ahorro y del gasto en inversión aceptadas por el gobierno, que principalmente pueden practicar los sectores de más altos ingresos. No se consideró la desgravación del IVA de ningún bien de consumo masivo, como alimentos o medicamentos, que hubiera beneficiado a los más pobres. O a la cultura y los libros. Todo esto en medio de lágrimas en favor de la clase media, que se quedará por el momento con poca educación gratuita y de calidad, sin atenciones de salud mejoradas, sin pensiones algo más dignas. Se terminó consagrando una rebaja inexplicable de 40 a 35% del impuesto a los ingresos personales de más de 6 millones de pesos mensuales, con un costo de cerca de 300 millones de dólares para el fisco. Las explicaciones alambicadas de que esto igualaría la tributación del trabajo y el capital y otras inepcias semejantes no desmienten el hecho de que los que ganan más de 6 millones de pesos al mes y no tienen actividad empresarial verán disminuida su tributación. ¿No se trata exactamente de la situación de los entornos de los que han elaborado la reforma y de los que aprueban las leyes? Este parece un caso claro de legislar para beneficiar a los propios y a los parecidos. ¿Dónde ha quedado el interés general?

Recordemos el punto de partida. Los ingresos tributarios son inequitativos y bajos en Chile y equivalen a un promedio de 17% del PIB en el último quinquenio (a lo que cabe agregar entre un 1,8% a 5,7% de ingresos por cobre, según los años), contra un promedio de 34% en la OCDE (con hasta un 42% en Francia y Finlandia, 44% en Bélgica y Suecia y 48% en Dinamarca). La carga chilena es además mucho menor que la de diversos de estos países cuando tenían un PIB por habitante similar al nuestro. Y nuestro problema de inequidad principal es con el 1% más rico (unas 170.000 personas), que se apropia del orden de 30% del ingreso total, más que en cualquier otra parte del mundo.

Una reforma tributaria estructural quedará para el futuro. Sus grandes temas deberán ser separar completamente el impuesto a las utilidades de las empresas del impuesto a los ingresos personales. Las empresas debieran pagar por los bienes públicos que concurren a la generación de su renta y por las externalidades negativas que generan, pero también recibir estímulos tributarios a la inversión, a la formación de sus recursos humanos y a la producción limpia. Adicionalmente, cuando es aplicable, las empresas deben pagar un royalty que pague efectivamente el precio de uso de los recursos naturales que no pertenecen a la unidad económica que los explota.

Las personas de más ingresos debieran pagar proporcionalmente mucho más que las de menos ingresos, aumentando al menos a 50%  la tributación más alta en el impuesto a la renta personal (como en 1990). Se debiera además aumentar el impuesto adicional de 35% que pagan las empresas que transfieren utilidades al extranjero a al menos un 50%, a la par de la tasa marginal del impuesto a la renta y disminuir el regalo que los chilenos hacemos a la industria minera privada. Este tipo de enfoque tributario podría darle más consistencia a la inversión en capacidades humanas e investigación y desarrollo que Chile necesita para lograr una prosperidad sustentable, además de disminuir las desigualdades de ingreso inaceptables que prevalecen en la sociedad.

Hacia el fin del binominal

En  La Tercera Digital

“Hoy es un día histórico, porque empieza a derribarse el sistema electoral binominal, que era un anhelo de la ciudadanía de tener un sistema electoral realmente representativo, inclusivo, donde pudiesen competir todos. Creemos que eso es sumamente relevante para Chile”. Esta declaración, pensará el lector, es más o menos la expresión estándar de concertacionistas en el pasado y nuevamayoristas hoy. Pero son del diputado de Amplitud Pedro Browne, que con su movimiento y tres diputados independientes cercanos al gobierno han comprometido juntar sus votos con los de la Nueva Mayoría para finalmente establecer un sistema al menos mínimamente proporcional de elección de diputados y senadores, y  avanzar hacia una democracia propiamente tal en Chile.

En efecto, la que tenemos hasta ahora no cumple con esa característica. Los sistemas electorales y de formación de la ley fueron elaborados antes de 1989 con el objetivo de consagrar un régimen donde las mayorías no mandaran. Se trataba de impedir la esencia de la democracia como ideal del autogobierno del pueblo, donde las personas son libres de interferencias indebidas y hacen efectiva la soberanía popular, la igualdad ante la ley y el gobierno de las mayorías, pues “los más tienen derecho a mandar, pero en el respeto de los derechos de la minoría”, en la expresión de Giovanni Sartori, incluido su derecho a procurar transformarse en mayoría mediante la alternancia eventual en elecciones periódicas, el libre juego de las opiniones y el desenvolvimiento de proyectos colectivos que buscan ser o mantenerse mayoritarios en la sociedad. La democracia es el contraste con la tiranía o el despotismo (términos griegos), o la dictadura (término romano), y con el absolutismo de las monarquías de derecho divino. En términos modernos, con los regímenes de fuerza autoritarios o totalitarios. Es lo contrario de la autocracia, y en palabras de Cornelius Castoriadis, “la conciencia explícita de que nosotros creamos nuestras leyes y por tanto nosotros podemos cambiarlas también”.

El triple candado de senadores designados, un sistema electoral que hace casi imposible la formación de mayorías premiando a la primera minoría y la existencia de altos quórum de reforma constitucional y de aprobación de leyes orgánicas, configuraron el más sofisticado sistema institucional contemporáneo para dejar la voluntad mayoritaria del pueblo en la condición de mínima expresión. No se conoce en el mundo actual un sistema político que consagre libertades  y la elección de autoridades por el pueblo, pero al mismo tiempo desafíe tan directamente los principios democráticos para procurar dejar en la impotencia la voluntad popular.  

Pero lo más notable ha sido la gestión -por cinco lustros- de la permanencia de uno u otro componente de este triple dispositivo antidemocrático por la derecha política chilena. La UDI, en esencia, lo ideó y sostuvo a rajatabla desde 1990, e incluso hoy declara oponerse al proyecto que se ha concordado, ya no porque “no tiene que ver con los problemas de la gente”, sino porque supuestamente le “otorga ventajas a la izquierda”, lo que simplemente no es cierto. Antes bien, le otorga el rol que le corresponde a la mayoría de los ciudadanos en uno u otro proceso electoral periódico, cualquiera sea su orientación ideológica.

Renovación Nacional se ha encargado de los devaneos siempre inconducentes. No olvidemos la promesa de Jarpa en 1989 de terminar rápidamente con los senadores designados, lo que incumplió y recién vino a producirse 15 años después, en 2005, cuando la fórmula empezó a beneficiar a la Concertación por la agregación de ex presidentes al Senado. Ahí están los eternos acuerdos de partido no respetados por los parlamentarios RN y múltiples promesas electorales jamás concretadas. La autoridad moral de los dirigentes de Renovación Nacional para oponerse al acuerdo es simplemente nula, y su falta de elegancia incluye haber ahora dejado esperando al ministro del Interior durante semanas. Este procedió a cerrar, como debía, un acuerdo con los que estuvieran disponibles y debe ser felicitado por ello.

Ojalá las reglas del juego democrático fueran consensuadas por todos los actores relevantes de la vida política. Pero la derecha chilena tradicional, que es expresión directa -en palabras de Andrés Allamand- de poderes fácticos, simplemente no cree en la democracia.

Si esta afirmación parece ser muy dura, entonces tendría ahora la derecha la ocasión de evidenciar convicciones democráticas aprobando la disminución de quórum hacia niveles razonables, de modo que dejen de consagrar el veto de la minoría en la formación de leyes fundamentales, que es el tercer candado dejado por la Constitución del 80, y de sumarse civilizadamente a un proceso ordenado e institucional de generación de una nueva Constitución política a través de representantes elegidos a una asamblea mandatada para el efecto, que renueve y oxigene nuestras instituciones políticas, permita más equilibrio de poderes y más descentralización, y consagre directamente los derechos de las personas que Chile se ha comprometido a respetar al ser parte de convenciones internacionales que ya prevalecen sobre nuestro derecho interno.

¿Por qué no mantener la esperanza de legar a las nuevas generaciones una democracia en forma legítimamente conformada y de la que todos nos sintamos orgullosos, cerrando así el largo y farragoso camino iniciado en 1988?

Bachelet y las resistencias al cambio

 En La Tercera digital

Michelle Bachelet ha logrado marcar con creces el escenario político en sus primeros tres meses de gobierno. Había anunciado un plan inicial de más de 50 iniciativas que básicamente ha puesto en práctica y tres grandes prioridades para su segundo cuatrienio: una reforma tributaria, enviada al parlamento a fines de marzo; una reforma al sistema educativo, cuyas primeras iniciativas legales en materia de lucro, gratuidad y selección fueron enviadas antes del 21 de mayo; y la elaboración de una nueva constitución, prevista para ser discutida a partir del segundo semestre 2014 o en 2015. Pero además envió un proyecto de reforma al sistema electoral binominal, planteó en su discurso del 21 de mayo la necesidad de discutir y legislar sobre el aborto terapéutico y en caso de violación, su comité de ministros respectivo revocó el permiso ambiental en el proyecto HydroAysén y firmó el proyecto que crea una AFP estatal.

¿Son éstas demasiadas iniciativas en tan poco tiempo? El único factor de incertidumbre parece ser el de si su coalición de gobierno la acompañará o no en los procesos de reforma, aunque la presidenta Bachelet debiera contar con lo que no dispuso ningún gobierno elegido desde 1990: una mayoría cercana a los 4/7 en ambas cámaras, lo que le permite en principio cambiar las principales legislaciones. Porque la sociedad, hace ya mucho rato, apoya ampliamente los diversos elementos de su agenda, los que fueron anunciados con claridad en su campaña. Se puede conjeturar que más bien la sociedad le reprocharía no estar haciendo las reformas comprometidas si la presidenta hubiera caído en el inmovilismo y seguido los consejos, que le siguen dando, de los dirigentes políticos atrapados por los traumas del pasado, los fantasmas de la transición y… sus intereses corporativos.

Bachelet ha partido de un diagnóstico que la lleva a considerar en serio, lo que debiera hacer todo el gobierno y toda la coalición Nueva Mayoría, la demanda por cambios en diversos componentes de una vida social marcada abrumadoramente por las desigualdades y discriminaciones de diversa índole, así como la mayor autonomía que ha adquirido la sociedad civil y también la desafección general de los ciudadanos con la esfera pública, expresada en la amplia abstención en la última elección presidencial y parlamentaria. Según la encuesta Ipsos-Universidad de Santiago sobre valores sociales, una gran mayoría de chilenos (70%) opina que hay que “reformar de manera importante” la sociedad. Los que además quieren “cambiarla totalmente” son más (18%) que la suma de los que creen que hay que “hacerle cambios menores” o “dejarla como está” (12%). Se observa una opinión abrumadoramente mayoritaria en favor de la gestión pública de los servicios básicos y de la salud, las pensiones y la educación y en favor de que los recursos naturales (el cobre, el litio, el agua, la energía) sean exclusivamente de propiedad estatal. Sólo un 25% se opone al matrimonio igualitario y al Acuerdo de Vida en Pareja y sólo un 14% se opone a cualquier forma de aborto.

Abordar una agenda de cambios siempre genera reacciones de los afectados, evidentemente, y ésta no iba a ser la excepción. Pero éstos no parecen estar en condiciones, aunque mucho les gustaría, de estructurar un “frente del rechazo” viable. Para eso se necesita una mínima dosis de legitimidad social, que francamente no tienen. Es verdad que la jerarquía de la Iglesia ha reaccionado mal frente a la reforma educacional y el debate sobre el aborto, cerrando filas con la derecha y los partidarios del lucro educacional, pero…difícilmente podría haberse esperado otra cosa de una institución hoy predominantemente conservadora, por otro lado bastante desacreditada ante la opinión pública, o en todo caso con una influencia declinante. Es cierto que el empresariado ha reaccionado negativamente frente a los cambios a la tributación de las utilidades de las empresas, pero ¿alguien se hubiera imaginado una reacción distinta? Además, sólo entrarán en plena vigencia en el próximo gobierno, mientras no se toca el impuesto a la extracción de recursos naturales y se rebaja los impuestos a los ingresos más altos (lo que muchos no compartimos en absoluto), así es que a los grandes empresarios el mundo francamente no se les está cayendo. El dato clave es que los sectores medios y populares apoyan mayoritariamente, con mayor o menor entusiasmo, las reformas propuestas.

Así, la derecha no logra articular una oposición cerrada y clara, como lograba hacerlo antaño, ni menos, como les gustaría a algunos como Novoa o Allamand, revivir épocas pasadas de insubordinación civil derechista. Esas son simplemente fantasías sin destino. La sociedad mira hacia adelante, y la presidenta Bachelet ha sabido interpretar con serenidad los anhelos de cambio en virtud de los cuales fue elegida para gobernar.

Es de esperar que ese enfoque se extienda a dar curso en el segundo semestre a la fórmula de proponer al actual parlamento una reforma al actual sistema de plebiscitos para permitir un pronunciamiento de los ciudadanos sobre la opción de elegir en 2015 una asamblea constituyente. Ésta debiera generarse sobre bases proporcionales para redactar durante un año una nueva constitución, que sea refrendada en un nuevo plebiscito a fines de 2016. La idea de que el actual parlamento redacte y apruebe una nueva constitución contaría con una gran desconfianza ciudadana, pues se vería en ese enfoque la voluntad de preservar los privilegios de representantes hoy muy influidos por el poder económico que financia sus campañas y por la voluntad de preservación de su sistema de alimentación de redes clientelísticas, que en algunas regiones constituyen hoy verdaderos feudos en base al copamiento del Estado. Si la presidenta propusiese una asamblea constituyente con el mandato de dotarnos de un nuevo sistema moderno de reglas básicas lo más consensuado posible (sobre las reglas del juego en democracia siempre hay que buscar el más amplio acuerdo), realizada en un contexto legal y sereno, consagraría en cambio una histórica voluntad de refundar la democracia sobre bases sanas y constituiría un notable legado para las nuevas generaciones.

El Estado laico y el debate sobre el aborto

Columna en El Mostrador

El laicismo, dentro del marco establecido en la ley por los representantes de la soberanía nacional, “es el derecho de cada cual a plantear su vida de un modo diferente a todos los demás o de concordar en creencias y costumbres con quienes prefiera”, de modo de “pertenecer a una colectividad en la que sólo el reglamento legal es obligatorio y la elección de vida creación personal” (Fernando Savater). En un Estado laico y democrático, todos tienen derecho a profesar la religión o, en general, las ideas que prefieran, pero nadie tiene derecho a imponer sus convicciones a otros. Cada cual puede hacer valer las propias, pero dejando que los otros vivan su vida según sus propias opciones y convicciones en tanto no dañen a los demás.

Los que somos contrarios a la pena de muerte y a todo acto de violencia sobre terceros, consideramos que nadie debe estar autorizado a quitarle la vida a otro ser humano, salvo en situación de defensa personal o social (en caso de guerra legítima) que obligue, en ausencia de otras opciones, a recurrir a esa medida extrema. Eventualmente, también la podemos concebir para evitar graves sufrimientos al moribundo que lo solicita o lo ha solicitado antes de caer en la inconsciencia. Esta “ética de la compasión” (siguiendo a Michel Onfray), que se opone en este aspecto al dogma del deber de vida de origen cristiano y más generalmente monoteísta (haciéndose notar la contradicción entre este deber de vida en medio del sufrimiento obligado y la aceptación, hasta hace poco, de la pena de muerte por la Iglesia Católica) es aplicable al tema de la despenalización del aborto, es decir, de la legalización de la interrupción voluntaria del embarazo.

No cabe restringir el problema del aborto terapéutico a situaciones como el dilema vida de la madre-vida del niño o niña, o a la intervención en caso de inviabilidad del feto, que la medicina moderna ha podido circunscribir a situaciones poco frecuentes, en las cuales en todo caso el aborto debe despenalizarse sin más.

Contrariamente a la creencia de la bioética conservadora, lo humano no coincide con las primeras horas del encuentro del espermatozoide y el óvulo, sino cuando el cerebro del embrión le permite iniciar un esbozo de existencia interactiva con el mundo. Antes de que esas potencialidades surjan, el embrión es del orden de una indeterminación que supone la vida pero que excluye aún lo humano. Del mismo modo, al final de la existencia, la incapacidad neuronal permanente para mantener una relación con el mundo anuncia la entrada en una nada que puede mantener signos vitales pero ya ha dejado de tener anclaje humano.

También es necesario interrogarse, en primer lugar, por el destino de un embarazo originado en una violación, como ha hecho la Presidenta Bachelet. Cabe preguntarse: ¿es humano imponer la continuidad de un embarazo originado en un acto horrible y profundamente traumático como una violación?, ¿qué vida espera a quien nace como fruto de esa tragedia?, ¿qué sufrimientos síquicos agudos y prolongados esperan a la madre y al hijo o hija?, ¿no es de una frialdad inhumana obligarlos a este sufrimiento por una vida entera? La única respuesta desde la “ética de la compasión” a estas interrogantes es la autorización legal del aborto en caso de violación. Tampoco se trata de obligar a nadie a lo contrario –permitiendo a quien quiera concluir el embarazo originado en estas circunstancias trágicas– en virtud del principio de libertad de opción.

Es necesario, en segundo lugar, debatir también sobre la despenalización del aborto a secas, por decisión soberana de la mujer embarazada. El mero enunciado de esa opción no parece suficiente, sin necesarias precisiones y límites. Si se es contrario a quitar la vida a otros seres humanos, el aborto soberano sólo es aceptable cuando se realiza antes que el ser vivo en anidación haya alcanzado el desarrollo neuronal que esboza su condición humana. Esto ocurre en el paso del embrión al feto (lo que es materia de definición científica, por lo que, revisada la literatura, entendemos, con la limitación de nuestros conocimientos en la materia, que esto ocurre alrededor de las diez semanas de embarazo). Se trata de despenalizar sólo en estas circunstancias precisas la interrupción de la gestación de lo vivo. Después, estamos en presencia del deber ineludible del hombre hacia lo humano en desarrollo. A los 70 días de la gestación el feto conoce movimientos eléctricos, para que tres semanas más tarde aparezcan los neurotransmisores específicos con cuya ayuda el dolor y el placer (los criterios desde los que puede considerarse emergiendo lo humano como distinto del limbo en que está sumido lo que es todavía sólo un agregado celular vivo pero primitivo) empiezan materialmente a captarse. Después de la emergencia de lo humano en lo vivo, una interrupción voluntaria de embarazo es infanticidio, algo muy serio, que sí debe ser penalizado, salvo en la mencionada circunstancia de una violación y por las razones de compasión expuestas.

Contrariamente a la creencia de la bioética conservadora, lo humano no coincide con las primeras horas del encuentro del espermatozoide y el óvulo, sino cuando el cerebro del embrión le permite iniciar un esbozo de existencia interactiva con el mundo. Antes de que esas potencialidades surjan, el embrión es del orden de una indeterminación que supone la vida pero que excluye aún lo humano. Del mismo modo, al final de la existencia, la incapacidad neuronal permanente para mantener una relación con el mundo anuncia la entrada en una nada que puede mantener signos vitales pero ya ha dejado de tener anclaje humano.

Las mujeres que piensan distinto respecto al aborto están en su derecho de no practicarlo en ninguna circunstancia (aunque sabemos cuánta hipocresía e ilegalidades, llegado el momento, se esconden tras posturas rígidas de defensa de la moral tradicional, especialmente por los hombres conservadores con o sin sotana), ni la muerte asistida (que, también sabemos, dígase lo que se diga, se practica con frecuencia sin control y debido a razones económicas, lo que es mucho peor que una regulación clara y humana). Pero los conservadores e integristas no tienen el derecho moral a impedir que otros lo hagan, con tanto o más fundamento ético. Ni menos deben tener el derecho a imponer desde la legislación sus discutibles convicciones particulares.