Desigualdad y tributos en Chile

Publicado en la revista Economía Exterior, n° 70, otoño 2014, Madrid.

    

La reforma fiscal chilena amplía la tributación a las empresas y permite financiar mayores gastos en la reforma educativa, principal promesa de gobierno de Michelle Bachelet. La presión tributaria en Chile queda, sin embargo, a más de dos puntos de las de menor carga de la OCDE.

La tesis de mantener baja la carga tributaria y disminuir la progresividad de los impuestos directos (los que se aplican a los ingresos) en favor de los impuestos indirectos planos (los que se aplican a las ventas) ha prevalecido en Chile en las últimas cuatro décadas. Según los que la defienden, de ese modo se producirían menos “distorsiones y pérdida de eficiencia” en la asignación de recursos, aun al precio de aumentar la regresividad de los impuestos, lo que se compensaría con un mayor crecimiento. Algunos economistas chilenos hablan incluso de la baja carga tributaria como una “ventaja comparativa” del país. Otra línea de interpretación señala que la estructura tributaria es inequitativa y de bajo monto en Chile por razones sociopolíticas, como en otros países de América Latina, dada la prevalencia de los intereses de los grupos de más altos ingresos en el sistema político.

El segundo gobierno de Michelle Bachelet, al contrario que el primero de 2006-10, se propuso realizar una reforma para incrementar la carga tributaria un tres por cien del PIB según una mayor aportación de las empresas, que fue aprobada con diversas enmiendas por el Parlamento el 10 de septiembre de 2014.

Elementos de comparación

En Chile los impuestos indirectos han sido tradicionalmente muy altos, reflejando el dominio secular de los intereses de los más ricos, que pagan proporcionalmente menos impuestos que los más pobres. En 1960 los impuestos indirectos representaban el 62 por cien del total. En 1970 habían bajado al 58 por cien, entre otros factores gracias al impuesto al patrimonio introducido por el gobierno de Eduardo Frei Montalva. Hacia 1989 la proporción había vuelto a subir a cifras superiores al 80 por cien.

Desde el tránsito a la democracia en 1990 se sucede una disputa no resuelta sobre los tributos. La herencia dejada por los economistas de la escuela de Chicago asociados al régimen militar de 1973-89 fue la de una carga tributaria similar a la de los países centroamericanos, conocidos por la debilidad de sus capacidades fiscales, más que a la de los países del cono Sur de América Latina, y muy inferior al promedio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). La reforma tributaria de 1990 se propuso reequilibrar las cosas y llevó la carga tributaria del 14 al 16 por cien del PIB y la proporción de impuestos indirectos del 82 al 76 por cien en 1992. En 2013, las cifras fueron del 18 por cien del PIB y el 58 por cien del total, respectivamente, es decir, se volvió al nivel de 1970 en materia de peso de los tributos indirectos, gracias a la mayor tributación de las empresas del cobre. Pero Chile está todavía muy lejos del 30 por cien prevaleciente en la OCDE.

La tributación promedio en la OCDE es del 35 por cien del PIB –cuyos rangos van desde un 24 por cien en Estados Unidos, un 26 en Corea, un 27 en Australia, 28 en Irlanda, en la parte baja de la distribución, hasta un 42 por cien en Francia y Finlandia, 44 en Bélgica y Suecia y 48 por cien en Dinamarca, en la parte alta de la misma– y del 25 por cien si descontamos las cotizaciones obligatorias de Seguridad Social. La de Chile, en definición de la OCDE, es del 21 y del 20 por cien del PIB, respectivamente.

El promedio del cobro neto de impuestos es del 17 por cien del PIB en el último quinquenio en Chile, a lo que cabe agregar entre un 1,8 por cien y un 5,7 por cien de ingresos de la empresa estatal del cobre creada en 1971, según los años. La cifra chilena es además mucho menor que la de varios de estos países cuando tenían un PIB por habitante similar al de Chile, y que a su vez mantenían diferencias importantes entre sí, que reflejaban los distintos niveles de preferencia por provisión de bienes públicos. En 1961, Suecia y en 1965, Francia y Alemania, tenían un ingreso por habitante equivalente al de Chile en 2010 (según las series históricas del economista Angus Maddison), pero con una tasa de contribuciones obligatorias sobre el PIB del 33 y el 34 por cien respectivamente, es decir, el doble que en el Chile de hoy. Los tributos siempre han reflejado las opciones de la sociedad y no son una variable técnica asociada a un nivel de PIB por habitante determinado.

Así, la tasa de impuestos como proporción del PIB creció significativamente en la región latinoamericana en las últimas dos décadas, del 13,9 por cien del PIB en 1990 al 20,7 por cien en 2012, de acuerdo a la OCDE y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), con las mayores cifras para Argentina (37,3 por cien) y Brasil (36,3) y las más bajas para Guatemala (12,3) y República Dominicana (13,5). Sin embargo, esta tasa se encuentra aún 14 puntos porcentuales por debajo del promedio de los países de la OCDE (34,6 por cien).

En los países de la OCDE los impuestos indirectos pasaron de representar el 36 por cien del total en 1965 al 30 en la actualidad, en beneficio de los impuestos directos. Las economías desarrolladas aumentaron en medio siglo el peso de los impuestos progresivos –aunque las tasas máximas bajaron– en vez de disminuirlos, gracias a sus sistemas democráticos, en los que la equidad tributaria importa. No existe ninguna relación mecánica entre nivel de PIB por habitante y nivel de tributación: depende de las opciones de los sistemas políticos de cada país, que deciden tener un bajo gasto público y pocos tributos o a la inversa, con diversas situaciones intermedias, incluyendo ingresos progresivos antes que regresivos. En los países latinoamericanos los impuestos sobre la renta y las utilidades representaron en 2011, en promedio, un 25,4 por cien de la recaudación y las contribuciones a la Seguridad Social un 16,9, mientras en la OCDE dichos porcentajes son del 33,5 por cien y el 26,2, respectivamente.

En Chile los impuestos sobre las rentas de las empresas y sobre los ingresos de las personas físicas representaban solo el 7,3 por cien del PIB en 2012, mientras los impuestos a la renta alcanzaban un 12,5 por cien de media en la OCDE. Y hasta un 29,2 en Dinamarca, país que creó el impuesto progresivo a la renta en 1870.

Chile es el país de la OCDE –a la que pertenece desde 2010– con más desigualdades en los ingresos, aunque también es uno de los que han corregido algo esa situación desde el comienzo de la crisis financiera en 2007. Es el cuarto de los 34 países miembros con una mayor proporción de pobres, con un 18 por cien de la población con ingresos inferiores al 50 por cien de la media, según datos de la propia organización. Los países con más pobres son Israel (20,9 por cien del total), México (20,4) y Turquía (19,3), todos ellos al igual que Chile o EE UU (17,4) lejos de la media del 11,3 de la organización, y más todavía de los que tienen menos población en situación de pobreza: República Checa (5,8), Dinamarca (seis) e Islandia (6,8). Chile redujo en algo más de un punto porcentual su tasa de población pobre entre 2007 y 2011. Solo Portugal y Estonia tuvieron una disminución más importante en ese periodo (algo más de dos puntos en ambos casos).

Destaca además el país andino por ser el que mayor brecha presenta en los ingresos entre el 10 por cien más rico y el 10 por cien más pobre, medido por el coeficiente de Gini. Este coeficiente es del 0,50 para Chile, seguido de cerca por México (0,47) y a más distancia por Turquía (0,41), EE UU (0,38), Israel (0,38), Portugal (0,34), Reino Unido (0,34), España (0,34), Grecia (0,34) y Japón (0,34). La media en la OCDE es de 0,31. En el extremo opuesto, los países con menos desigualdades son Islandia (0,24), Eslovenia, Noruega y Dinamarca (con un 0,25). Los que más acortaron desigualdades en el ingreso entre 2007 y 2010 fueron Islandia (más de tres puntos porcentuales en el coeficiente de Gini), Portugal (casi dos puntos), Nueva Zelanda (algo más de un punto), Polonia, México, Bélgica y Chile (algo menos de un punto). La OCDE hace notar que la protección social en Chile representaba en 2012-13 el 10,2 por cien de su PIB, el tercer porcentaje más bajo tras el de México (7,4) y Corea del Sur (9,3), frente a un 21,9 por cien de media en la organización. El gasto público en Chile progresó en 1,5 puntos del PIB entre 2007 y 2010, pero bajó en 0,9 puntos desde ese año a 2013.

En Chile existe una distribución primaria del ingreso extremadamente favorable a los del capital, aunque ha disminuido desde la década de los noventa  y carece de suficientes mecanismos redistributivos en el dominio fiscal, en buena medida por el enfoque prevaleciente desde hace cuatro décadas y no compartido por casi ningún país de la OCDE, que considera que la redistribución sólo debe llevarse a cabo de manera limitada a través del gasto y no de los tributos. Hacia 2009, el proceso redistributivo agregado en Chile corregía en solo un seis por cien el nivel de desigualdad, cifra muy baja comparada con el 29 de promedio en 12 países, reseñado en el estudio de la OCDE, “Divided We Stand” de 2011, es decir, cinco veces más que la capacidad redistributiva exhibida por Chile y su Estado de bienestar de escasa intensidad. El rango de corrección de la desigualdad va desde menos de nueve puntos en el coeficiente de Gini (en Suiza, EE UU y Canadá) y 13 puntos (en los países nórdicos, Polonia y República Checa), contra solo tres puntos en Chile, país en el que el uno por cien más rico (unas 170.000 personas) se apropia del orden del 30 por cien del ingreso total, es decir, más que en cualquier otra parte del mundo, incluida Suráfrica, según el estudio de López, Figueroa y Gutiérrez de la Universidad de Chile. Más aún, el 0,1 por cien más rico (unas 17.000 personas) se apropian del 17 por cien de los ingresos, mientras el 0,01 por cien (unas 1.700 personas) concentran del orden del 10 por cien del ingreso total.

La reforma de 2014

Tras el terremoto de febrero de 2010, el entonces recién estrenado gobierno de Sebastián Piñera realizó un cambio tributario para enfrentar la reconstrucción con alzas transitorias y rebajas permanentes de impuestos. El resultado tributario neto a largo plazo de esa reforma fue una caída en la recaudación del orden de 400 millones de dólares. Este hecho, junto a las movilizaciones estudiantiles de 2011. que llevaron al gobierno a aumentar el gasto en educación, hizo necesario una segunda reforma en 2012. En conjunto, ambas llevaron a un incremento del orden del 0,2 por cien del PIB en régimen. El gobierno de Piñera mantuvo el alza de impuesto a las utilidades de las empresas del 17 al 20 por cien, solicitado en 2010 de manera temporal hasta 2012, junto a otras medidas recaudatorias acompañadas de rebajas del impuesto a los ingresos de las personas, incluyendo un crédito por gasto en educación, que en Chile afecta solo al 19 por cien de la población (están exentos los que ganan menos de unos 1.000 dólares al mes). A su vez, aumentó levemente la recaudación por renta minera a través de mayores tasas transitorias en el impuesto especial existente desde 2005, a cambio de ampliar la invariabilidad en este impuesto hasta 2023, lo que constituye un caso de privilegio tributario hacia el sector minero sin precedentes internacionales. El royalty en 2014 es del cuatro o cinco por cien sobre las utilidades brutas, además del 35 por cien que se aplica a las utilidades transferidas al exterior.

Las rentabilidades sobre patrimonio entre 2005 y 2011, según cálculos de Eduardo Titelman, han sido del 77 por cien en la gran minería, del 39 en los seguros privados de salud que administran cotizaciones obligatorias, del 23 en las entidades privadas que administran los fondos de pensiones, del 22 en los bancos y del 15 por cien en la generación eléctrica. Los tributos pagados por la gran minería privada y sus dueños durante el periodo de altos precios de los minerales han sido sustancialmente inferiores a los retiros realizados: entre 2005 y 2011, los impuestos pagados sumaron alrededor de 29.000 millones de dólares, mientras que sus remesas netas de capital sumadas a sus utilidades después de impuestos, llegaron a un total de alrededor de 63.000 millones en dólares corrientes. Las utilidades de la gran minería privada equivalen a alrededor de la mitad del gasto social anual promedio. Estos retornos superan con mucho el coste de oportunidad del capital, generando rentas no atribuibles a la actividad empresarial de una cuantía inusitada. Así, una parte significativa del capital corporativo opera en Chile con rentabilidades sobre-normales originadas en el uso cuasi gratuito de recursos naturales y en prácticas monopolíticas, cuya tributación debería ser mucho mayor.

Durante la campaña presidencial de 2013, Bachelet planteó una reforma tributaria con una meta de recaudación del tres por cien del PIB. Esta meta se descompone en un 2,5 por cien del PIB proveniente de cambios a la estructura tributaria y un 0,5 por cien del PIB de medidas que reducen la evasión y la elusión. Propuso elevar, de forma gradual, la tasa del impuesto a las empresas del 20 al 25 por cien en un plazo de cuatro años, que siga operando como un anticipo de los impuestos personales, manteniendo la integración de impuestos entre empresas y personas vigente en Chile desde 1984. Su propuesta original incluía que los dueños de las empresas debían tributar por la totalidad de las utilidades de sus empresas y no solo sobre las utilidades que retiran y estaría acompañada por la reducción gradual de la tasa máxima de los impuestos personales del 40 actual a un 35 por cien, en el plazo de cuatro años, y de un mecanismo de depreciación instantánea para permitir a las empresas descontar íntegramente de las utilidades la inversión total del año, junto a premiar el ahorro al que acceden normalmente las personas de ingresos medios. Las medidas para incentivar ahorro e inversión implicarían una pérdida de recaudación del 0,21 por cien del PIB en régimen. La reforma fue presentada en marzo de 2014 y aprobada por el Parlamento en septiembre, después de sustanciales cambios concordados con la oposición, pero que según las estimaciones del gobierno mantendrán la meta recaudatoria.

La versión final de la reforma establece que el impuesto sobre la renta devengada atribuida quedará solo como un esquema opcional. Se podrá elegir entre dos sistemas. El primero, el de “régimen integrado con atribución de rentas”, con la tasa de primera categoría del 25 por cien, más la aplicación de los impuestos global complementario (con tasas que van entre el cero y el 35 por cien) y adicional (tasa del 35 por cien), pues se baja la tasa máxima del impuesto global complementario del 40 al 35 por cien. El segundo, un “sistema parcialmente integrado de tributación” con una tasa de impuesto de primera categoría a las empresas del 27 por cien y crédito tributario de solo un 65 por cien sobre el impuesto a la renta de las personas, es decir, mantenerse en el sistema actual, pero con un impuesto de primera categoría que subirá del 20 al 27 por cien y con la restricción de que el crédito que este pago otorga para el global complementario, ya no es del 100 por cien sino que se reduce al 65 por cien (el sistema de integración parcial alcanzará, con el tributo del 27 por cien más las restituciones a débito fiscal, un gravamen final del 44,45 por cien para las personas de más altos ingresos).Todo esto gradualmente hasta entrar en régimen en 2018.

En suma, el acuerdo mantiene la propuesta gubernamental de pagar impuesto por renta atribuida pero ahora como uno de dos esquemas posibles, cambia el Fondo de Utilidades Tributables (mecanismo creado en 1984 que permite a las empresas pagar solo el impuesto de primera categoría y dejar pendiente el pago del adicional por repatriación de utilidades de empresas extranjeras o del global complementario hasta que la utilidad sea retirada), y contempla finalmente cuatro regímenes distintos para la tributación de utilidades de empresas: estatuto pyme que beneficia a las empresas pequeñas, renta presunta, renta atribuida y el nuevo mecanismo parcialmente integrado. No se mantuvo la depreciación instantánea por un año para las medianas y grandes empresas. A cambio, se introdujeron otros instrumentos que benefician tanto a las empresas como a las personas. Las empresas con ventas hasta unos cuatro millones de dólares y que llevan contabilidad completa, podrán deducir como gasto de su base imponible hasta el 20 por cien de las utilidades que reinvierten (con un límite de unos 170.000 dólares anuales), si están bajo renta atribuida; y hasta el 50 por cien de las utilidades que reinvierten (con el mismo límite anual), cuando opten por el régimen parcialmente integrado. Los rendimientos del ahorro hasta unos 100.000 dólares al año no pagarán impuestos mientras se mantengan en el sistema financiero.

En relación a la renta presunta, se amplían los límites de aplicación. Si en el proyecto original se contemplaba un techo parejo de unos 100.000 dólares en ventas anuales, ahora se diferencia por tipo de actividad. El límite máximo de las empresas dedicadas a transporte será de 200.000 dólares, a agricultura unos 400.000 y a minería unos 700.000. También varió el límite máximo de ventas para las empresas que pueden acogerse al régimen optativo de tributación orientado a las pequeñas y micro empresas, que permite llevar una contabilidad simplificada y la deducción inmediata como gastos de las inversiones y los inventarios, límite que pasó de uno a 2,5 millones de dólares. Los contribuyentes de este régimen que sean parte de sociedades de personas o por acciones formadas por personas naturales y empresarios individuales, tendrán la posibilidad de eximirse del impuesto de primera categoría a partir de 2017. Para el cálculo de los pagos provisionales mensuales (PPM), solo se considerarán los ingresos efectivamente percibidos de las empresas. También se extiende el pago del IVA a dos meses. En materia de bienes raíces, se establece que su enajenación no constituirá renta tributable hasta 330.000 dólares de ganancia de capital, independientemente del número de inmuebles que tenga o enajene el contribuyente. Se incluyó además un mecanismo, por un año, para repatriar capitales no declarados a una tasa rebajada. Se contempla un aumento de ocho veces el impuesto específico al tabaco, mientras las bebidas sin alcohol tendrán un impuesto base del 10 por cien y subirán al 18 en aquellas con azúcar adicional. En cuanto al impuesto a vinos y cervezas, aumentará de un 15 a un 21,5 por cien, y en el caso de los destilados como ron, pisco y güisqui, de un 27 a un 33,5 por cien.

El acuerdo generó críticas en parte del ala izquierda del conglomerado de gobierno, que consideró que se hacía más complejo el sistema de tributación a las utilidades de las empresas y se ampliaban indebidamente las exenciones sectoriales, además de incluir un sistema de blanqueo de capitales que entendían debilita la institucionalidad tributaria. No obstante, el Congreso aprobó por amplia mayoría la reforma al considerar que, en definitiva, amplíaba la tributación a las empresas y permitía financiar mayores gastos en la reforma educativa, principal promesa del gobierno de Bachelet, mientras fortalecía la tributación de algunos “males públicos” como el consumo de tabaco y el uso de automóviles particulares contaminantes.

La definición original de una nueva base tributaria sustentada en las utilidades devengadas y atribuidas a sus dueños (ya sea que se retiraran o no por estos) permitía una recaudación adicional más significativa que la resultante del acuerdo definitivo, aunque rebajaba –lo que también se mantuvo– la tasa máxima del impuesto a la renta beneficiando con 300 millones de dólares menos de pago de impuestos a unas 15.000 personas que ganan más de 10.000 dólares al mes, lo que no es una medida tributaria muy progresiva. Pero este esquema que, como todo instrumento tributario, tiene ventajas e inconvenientes –especialmente en materia de pérdida de estímulo a la reinversión de utilidades mediante autofinanciación y de complicación en la distribución de dividendos en las sociedades anónimas– terminó siendo optativo, junto a un nuevo esquema que mantiene la posibilidad de no pagar impuestos por las utilidades reinvertidas, pero que ahora ya no puede ser incluido como crédito en el pago de impuestos personales en su totalidad. De nuevo, este esquema tiene ventajas y desventajas. La cuestión es que uno de los principales objetivos de la reforma, que era cerrar las posibilidades de evasión y elusión, en la actualidad elevada, queda en una situación peor que en la legislación aún vigente. Y no se puede tampoco considerar positivo el blanqueo de capitales ni lo que “obtuvieron” transportistas, agricultores y mineros a través del aumento de los umbrales de aplicación de la renta presunta, así como la exención parcial de tributación de las pymes, que aumentó para empresas con ventas propias de entidades medianas y grandes. El incentivo a crear pymes de circunstancia aumentará.

Los críticos subrayan que las empresas mineras se las han ingeniado para que el sistema político les haya prolongado la invariabilidad tributaria hasta 2023, en circunstancias que las utilidades extraordinarias por extracción de recursos naturales con alta demanda y oferta limitada, así como las ganancias monopolísticas en otros sectores, no tienen justificación desde el punto de vista de la eficiencia y la equidad. La única pregunta pertinente respecto a la renta originada en diferencias de costes de producción por dotaciones naturales, en condiciones de escasez relativa y no en la actividad empresarial, es quién se apropia de ella y en qué proporciones: los dueños del territorio donde existe el recurso natural (la nación) o quienes lo explotan. En palabras de Humphreys, Sachs y Stiglitz (2007): “Ningún gobierno democrático puede aceptar un acuerdo en el que la corporación recibe un muy alto retorno y el país recibe migajas por su recurso natural. Las compañías deben ser compensadas de modo justo por sus inversiones, pero tasas de retorno que no guardan relación con el riesgo nunca serán aceptadas. (…) Los contratos deben especificar retornos al gobierno ante un amplio rango de escenarios de precios, costes y producción”. Exactamente lo que se seguirá no haciendo en Chile.

Con esta reforma faltará al menos un dos por cien del PIB para acercar a Chile al nivel de presión tributaria de los países de menor carga en la OCDE como Corea, por no hablar del 24 por cien del PIB de diferencia que permanecerán con Dinamarca, que algunas autoridades citan como modelo a seguir. Quedaron pendientes una tributación que compense adecuadamente al dueño del recurso minero –todos los chilenos–, una rebaja del peso del IVA; un mejor dispositivo de tributación de las utilidades de las empresas (separada de la tributación de las personas, que ha retrocedido respecto a su progresividad de 1990, cuando la tasa marginal para el tramo de mayores ingresos era del 50 por cien en vez del 35 al que lo rebaja la actual reforma) con sus correspondientes premios a la reinversión –especialmente con la menor huella de carbono por unidad producida– y a la formación de capacidades humanas.