Repensar la reforma previsional
Las reformas propuestas por los ministros Rodrigo Valdés, en el gobierno pasado, y Felipe Larraín, en el actual, adolecen del mismo defecto: seguir fortaleciendo el negocio monopólico de las AFP aumentando las cotizaciones obligatorias de los trabajadores. En la propuesta del ministro Larraín, la cotización adicional podría gestionarse por nuevas entidades. Pero cobrarían una nueva comisión: se mantendría así una sustancial ventaja competitiva para las AFP.
Soy de los que postula a estas alturas del debate que un primer piso de pensiones debe ser el de una pensión básica ya no solidaria sino ciudadana y como continuidad de un ingreso básico más amplio. Emerge con fuerza el tema del ingreso universal a establecer progresivamente para distintos segmentos de la población, empezando por los de menores ingresos, y así responder a los cambios de nuestra economía y nuestra sociedad. En tiempos de disgregación del trabajo asalariado tradicional, aumentado por la acelerada automatización de funciones mediante el uso de robots e inteligencia artificial, la cotización salarial obligatoria no puede seguir siendo pensada como en el siglo XIX, cuando fue introducida en la Alemania de Bismarck.
La pensión básica de ciudadanía debe ser uniforme en tanto derecho a una existencia digna en la vejez y no depender de los ingresos previos. Debe incluir a los sectores de mayores ingresos a medida que contribuyan tributariamente conforme al principio de progresividad, con tasas proporcionalmente más altas a medida que aumenta el ingreso y el patrimonio. Esto hoy está lejos de ser el caso si se considera el sistema tributario en su conjunto, y menos aún con la reforma tributaria enviada por el ministro Larraín, que regalará más de 800 millones de dólares al 1% más rico de la sociedad con la reintegración tributaria.
La pensión básica ciudadana debe alcanzar un nivel razonable (desde el punto de vista de su costo para la colectividad), decente (para permitir una vida con un mínimo de dignidad en la vejez) y no sujeta a situaciones particulares o privilegios. El punto de partida debe ser aumentar la pensión básica actual en monto y cobertura de manera gradual pero sustancial, con la meta de alcanzar en plazos breves unos 250 mil pesos mensuales (lo que tendría un costo fiscal total de cerca de 2,8% del PIB) para todos los mayores de 65 años. Y alcanzar en plazos más largos el nivel del ingreso laboral mediano, aquel que separa por mitades el mencionado ingreso, y de ahí reajustarse por el IPC y el ingreso mediano. Se trata de definir un umbral con sentido económico y no de base administrativa, como el salario mínimo fijado por ley. Cabe evitar los potenciales desequilibrios e inequidades múltiples si se expone el sistema de pensiones a las presiones de grupos particulares con mayor poder relativo.
El ingreso laboral mediano fue de 380 mil pesos en 2017 según el INE, lo que implicaría que la pensión ciudadana para todos los mayores de 65 años basada en este parámetro, tendría un costo fiscal total de un 5,1% del PIB. Este monto es el que fue gastado por la transición del sistema antiguo al nuevo por años y no es excesivo en la comparación internacional. La pensión básica ciudadana podría financiarse con las holguras por los menores gastos generados por el sistema antiguo y con impuestos adicionales. Estos podrían incluir el fin de la exención a las ganancias de capital, subir a 50% la tasa marginal del impuesto a la renta (su nivel de 1989) y un impuesto diferenciado al consumo entre bienes básicos y el resto, gravando especialmente a los que más contribuyen al cambio climático. Para sustentar el gasto en los momentos bajos del ciclo económico y para compensar el futuro cambio demográfico, debe fortalecerse el actual Fondo de Reserva de Pensiones, incluyendo agregarle parte de lo que en algún momento -pues se trata de un recurso que pertenece a todos los chilenos- habrá que recaudar adicionalmente por patentes y regalías mineras (el resto debe ir a infraestructura e investigación y desarrollo tecnológico).
Un segundo piso de pensiones opcional y complementario al nivel básico de ciudadanía debe apuntar a ampliar la tasa de reemplazo de los ingresos previos a la jubilación de los perceptores de ingresos más allá de la remuneración laboral mediana. Hasta ese nivel la tasa de reemplazo estaría asegurada en 100% con la pensión ciudadana en el nivel propuesto. Las pensiones complementarias debieran financiarse con una base voluntaria pero estimulada con incentivos tributarios (con topes a los ingresos más altos). No debiera en el futuro haber cotizaciones obligatorias sobre los salarios. La presencia de ingresos no salariales y la variabilidad del empleo no aconsejan este mecanismo, pues genera las conocidas “lagunas previsionales” que, junto al alto costo de administración en relación al rendimiento, provocan la inviabilidad del sistema de AFP para producir pensiones que se puedan comparar razonablemente con los ingresos previos.
Un nuevo sistema mixto de pensiones debe combinar la mencionada pensión básica universal -de un monto significativo financiada por impuestos al conjunto de ingresos- con pensiones complementarias que sean el fruto de un ahorro voluntario del perceptor de ingresos. Este podría ser suplementado, en su caso, con aportes de los empleadores, mientras las entidades financieras privadas (y también el Banco del Estado) debieran poder gestionar los fondos ya acumulados y los que pudieran ser captados como ahorro voluntario, pero sin retiro programado en el momento de la jubilación. Este mecanismo provoca una incertidumbre en los ingresos futuros de los pensionados que contradice la idea misma de seguridad social.
Lo que definitivamente no tiene sentido es que las AFP mantengan el monopolio de cotizaciones a su disposición gratis mediante una obligación establecida por el Estado, con ganancias más que sobrenormales y sin que los asalariados incidan en nada (con excepción del tipo de fondo). En cambio, debiera favorecerse los mecanismos de ahorro previsional complementario negociados colectivamente entre trabajadores y empleadores y diversos fondos colectivos complementarios de pensiones que pudieran crearse.