Más de lo mismo: AFP prósperas y pensionados quebrados

En la Tercera Digital

La reforma de 1981, que privatizó el sistema de pensiones por razones ideológicas, se justificó con el argumento de que el sistema de reparto estaría quebrado y el cambio demográfico lo haría aún más insostenible en el futuro. Hoy, en cambio, son los jubilados los que están quebrados y las AFP repletas de ganancias, superiores al 20% anual sobre el capital. Las tasas de reemplazo de 70% del sueldo previo prometidas en 1981 son en realidad, medidas por la OCDE, del orden de 40% para los hombres y de 30% para las mujeres.

Se ha persistido en la construcción del mito interesado según el cual los sistemas de reparto ya no serían viables. Decir que el reparto es insostenible, y terminar con él como se hizo en Chile -aunque parcialmente, como veremos- es lo mismo que decir que el cambio demográfico llevará a más gastos de salud y que es insostenible ocuparse de la salud de las personas de edad. El cambio demográfico implicará más gastos en pensiones y salud en las todas las sociedades en el futuro, las que deberán realizar más esfuerzos públicos y privados en estas áreas, cualquiera sea el sistema que utilicen. Punto y a parte.

Por lo demás, el reparto sigue siendo el sistema más frecuente en el mundo para asegurar pensiones a las personas de edad, incluyendo el centro del capitalismo actual, Estados Unidos. Un sistema de reparto consiste en trasladar recursos de determinadas personas (en este caso provenientes de las que trabajan bajo contrato) para asignarlo a otras (las que han llegado a una cierta edad y cumplen con determinados requisitos). Su equilibrio financiero depende del balance entre ingresos y gastos y la justicia de su funcionamiento depende de los criterios que se utilice en los cobros y beneficios, empezando por permitir o no privilegios indebidos. Así, estos sistemas pueden funcionar bien o mal, lo que no depende de su naturaleza sino de la gestión de sus parámetros. Mantener equilibradas las cuentas con cada vez más personas jubiladas supone, en particular, aumentar la base y las tasas de cobro para asegurar ingresos suficientes y/o disminuir los beneficios. Esto es exactamente lo que la mayoría de los países ha venido haciendo (los detalles pueden verse en OECD, Pensions at a Glance, 2017), los que mantienen o recuperan estos sistemas por la certeza y estabilidad que proveen.

La capitalización individual no es una panacea y estará igualmente afectada por el cambio demográfico. No es otra cosa que la extensión de la muy antigua inversión financiera, en este caso con ahorro forzoso acumulado en un fondo junto a su rendimiento que luego se utiliza en la vejez bajo un sistema de retiros parciales hasta la extinción o de renta vitalicia provista por una compañia de seguros, o una combinación de ambos. El sistema privado de pensiones tiene los mismos problemas del capitalismo: inestabilidad, incertidumbre de rendimientos, desigualdad. Con el agravante de que el cambio profundo de la sociedad salarial desde 1980, que se acelerará sustancialmente con la automatización combinada con inteligencia artificial, disminuye la estabilidad de la base de los sistemas de cotizaciones obligatorias inventados a fines del siglo XIX, ya sea que tomen la forma del reparto o de la capitalización, y restringirá su cobertura. Para proteger a los adultos mayores, salvo que se quiera abandonar ese objetivo, se requerirá pasar desde un financiamiento basado preferentemente en cotizaciones salariales a uno basado en cotizaciones e impuestos de base más amplia y consolidar, en vez de restringir, los mecanismos de acceso a pensiones independientes de la historia laboral, junto a estimular el ahorro personal voluntario.

El cambio autoritario de las pensiones en Chile se hizo por razones ideológicas de promoción de “soluciones privadas a los problemas públicos”, y de una manera muy cuestionable, que es lo que algunos hemos advertido desde 1981. La lógica liberal sostiene que cada cual debiera tomar decisiones propias sin interferencia estatal y, en el caso de las jubilaciones, considerar cuánto y dónde ahorrar para la pensión de vejez. No obstante, la lógica económica no dogmática subraya que existe una “miopía intertemporal” que lleva a muchos consumidores a no tomar decisiones en su propio interés en esta materia y otras, como la salud, lo que justifica la intervención de los Estados y el ahorro obligatorio. En Chile se mantuvo la intervención estatal, pero para establecer una maquinaria de creación artificial de ganadores (pocos) y perdedores (la mayoría). Existe un sistema híbrido que combina a) reparto para las Fuerzas Armadas y de Orden, pero nada menos que con un déficit sistemático financiado por el resto de la ciudadanía a través de sus impuestos (las cotizaciones solo financian un 6% de las pensiones militares) del orden de 1% del PIB; b) una pensión asistencial y mínima de reparto financiada por el presupuesto –devenida en 2008 en pensión básica solidaria para sacarla de la indigencia- con un costo del orden de 0,7% del PIB y c) un “capitalismo previsional forzado por el Estado”. Este consiste en un ahorro obligatorio que debe ir a un ente privado, el que lucra obteniendo no menos de un quinto de lo cotizado cada mes por el trabajador (las famosas comisiones de las AFP, las visibles y las invisibles), sin garantía de resultado (sin “beneficios definidos” en la jerga previsional) y con rendimientos de los fondos que fueron elevados en un inicio pero que han ido, como la mayoría de economistas serios predijo, decreciendo en el tiempo. El sistema incluye beneficios tributarios muy favorables a los ahorros previsionales de las personas de altos ingresos. Y no se debe olvidar el enorme gasto fiscal previsional de transición para sostener las pensiones del sistema antiguo, lo que ha implicado un gasto presupuestario anual de entre 4 y 5% del PIB durante más de tres décadas.

El resultado, después de una prolongada experimentación, ha sido que la gran mayoría de los jubilados recibe ingresos muy inferiores a los de su vida activa. En contraste, existen pensionados públicos privilegiados y las administradoras privadas gozan de altas utilidades, en condiciones de oligopolio y de altas barreras de acceso. Y hacia el futuro, la capitalización individual en condiciones de envejecimiento de la población implicará la disminución progresiva de las mensualidades de las nuevas rentas vitalicias, las que, a partir de los fondos acumulados, se construyen con tablas de esperanza de vida por sexo, las más de las veces ampliamente excedidas. Este método perjudica el monto de las pensiones y especialmente a las mujeres, que tienen una esperanza de vida mayor que los hombres (nótese que para remediar esta discriminación en la Unión Europea se prohíbe todo cálculo actuarial que no promedie los datos de esperanza de vida de ambos sexos). También el método perjudica a los más pobres, pues estos tienden a tener en la experiencia internacional una esperanza de vida menor que las personas de más altos ingresos, respecto de lo cual no existen estadísticas disponibles en Chile. Además, se produce una grave incertidumbre asociada a la modalidad de retiro programado, una verdadera bomba de tiempo para muchos jubilados.

En suma, el sistema de capitalización individual obligatorio, en las condiciones del mercado de trabajo chileno actual y futuro, simplemente no sirve para proveer pensiones razonables como proporción de los ingresos previos en la vida activa. Tampoco asegura una cobertura a los numerosos adultos mayores que están fuera de los sistemas de cotización obligatoria. Esto lo hace el Estado mediante un mecanismo que, léase bien, es de reparto, en el que los que pagan impuestos financian las pensiones básicas y los “aportes solidarios” a las pensiones muy bajas o a las mujeres que han tenido hijos. La fuerza de las cosas llevó a aumentar la importancia del reparto, especialmente desde 2008, y seguirá haciéndolo. Lo que cabe ahora es terminar de redefinirlo adecuada y racionalmente.

La reforma previsional anunciada por el presidente Sebastián Piñera no soluciona ninguno de los problemas mencionados. Apunta a aumentar las cotizaciones obligatorias para capitalización privada. O sea se trata de más AFP, solo que en el futuro acompañadas de otras entidades similares, pero solo para el 4% patronal adicional, que entrará en vigencia muy gradualmente. Uno se pregunta por qué no se extiende la entrada de nuevos actores a la administración del 14% de cotizaciones, como indica la más elemental lógica de promoción de la competencia. Una vez más estamos en presencia del contraste entre el discurso del libre mercado y de la competencia y por otro lado gobernar rudamente para sostener el poder económico constituido. Además, la promesa de 40% de aumento en régimen de las pensiones no tiene certeza jurídica o económica alguna y obedece a cálculos con parámetros inciertos. Ampliar la capitalización individual obligatoria podría subir en algo las pensiones a muy largo plazo, pero con un persistente alto costo para el cotizante, utilidades de las AFP muy elevadas y siempre pensiones bajas respecto a los ingresos previos a la jubilación.

El gobierno sostiene que las bajas pensiones se deberían a los empleos inestables que generan lagunas de cotizaciones. Entonces debiera reconocer que la capitalización individual no funciona si los empleos permanentes y estables son la realidad de solo una minoría de los trabajadores.

Soy de los que postula que una reforma, dadas las incertidumbres presentes y futuras del empleo asalariado, debe apuntar primordialmente a aumentar la provisión al margen del mercado y de las circunstancias de la vida laboral de al menos un piso de ingresos para todos los adultos mayores. La pensión básica debe transformarse en un derecho universal para las personas de más de 65 años, y no ser concebida como un acto de solidaridad sino de ciudadanía, que también incluya a los más ricos en tanto estos contribuyan tributariamente conforme al principio de progresividad. Debe alcanzar un nivel razonable (desde el punto de vista de su costo para la colectividad), decente (para permitir una vida con un mínimo de dignidad en la vejez) y no sujeta a situaciones particulares o privilegios. La pensión básica actual debería aumentarse de manera gradual pero sustancial, por ejemplo con la meta de alcanzar en plazos breves unos 250 mil pesos mensuales (lo que tendría un costo fiscal total de cerca de 2,8% del PIB) y en plazos más largos el nivel del ingreso laboral mediano, de 380 mil pesos en 2017 (con un costo total de un 5,1% del PIB). Un piso universal de este tipo existe, por ejemplo, en Nueva Zelandia, y su costo es también cercano al 5% del PIB. Los aumentos de la pensión básica podrían financiarse con un impuesto adicional al consumo (exceptuando los bienes básicos) y subiendo a 50% la tasa marginal del impuesto a la renta (que recordemos era su nivel de 1989), junto a fortalecer sustancialmente el actual Fondo de Reserva de Pensiones para sustentar este gasto en los momentos bajos del ciclo económico y para compensar el futuro cambio demográfico.

Un nuevo sistema mixto debiera incluir un segundo piso de pensiones adicional al nivel básico, que apunte a mejorar la tasa de reemplazo de los ingresos laborales, la que en todo caso estaría asegurada en el nivel del ingreso laboral mediano en la proposición aquí postulada, pero sin monopolio de las AFP y financiada con ahorro voluntario complementado con aportes de los empleadores estimulados con incentivos tributarios equitativos. Las AFP debieran poder gestionar los fondos ya acumulados, pero permitiendo retiros para contingencias justificadas en la vida activa y sin retiro programado en el momento de la jubilación, mecanismo que provoca una incertidumbre indebida en los ingresos futuros de los pensionados. Las AFP debieran dejar de recibir cotizaciones obligatorias y obtener clientes (ahorrantes) como cualquier otra actividad privada competitiva, y no tenerlos a disposición gratis mediante una obligación de cotización establecida por el Estado sin que los asalariados tengan arte ni parte. En cambio, debiera favorecerse los mecanismos de ahorro previsional negociados colectivamente entre trabajadores y empleadores.

Como se observa, estas proposiciones van en el sentido de cambiar la lógica prevaleciente desde 1981. Se trata de no perseverar en un resultado ya demasiado conocido: la garantía de altas utilidades oligopólicas para las AFP a costa de las cotizaciones obligatorias de los trabajadores y de muy bajas pensiones para la mayoría.