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La democracia, la pentapolítica y Piketty

Columna en El Mostrador

La prensa nos ha informado en estos días que el ex gerente general del grupo económico Penta ganaba 36 millones de pesos al mes. Recordemos que el salario mínimo es de 225 mil pesos, que perciben entre 600 y 900 mil trabajadores según las estimaciones. Estos son remunerados por su trabajo 160 veces menos que un gerente general de un grupo económico. ¿Puede alguien sostener que esta diferencia de remuneraciones se explica y justifica por una productividad 160 veces mayor del uno respecto a los otros? La diferencia de remuneración en el trabajo refleja básicamente la diferencia de poder en la empresa, mucho más en todo caso que aquella de la productividad del trabajo. En segmentos laborales esta es  efectivamente muy baja en Chile y requiere que se avance en innovación productiva, educación y gestión cooperativa en los lugares de trabajo que favorezca la formación profesional continua.

          Pero disminuir la diferencia de ingresos basada en el control del poder en la empresa requiere además de un cambio fundamental: hacer posible la negociación colectiva efectiva y cautelar los intereses de los accionistas minoritarios, impidiendo el uso malicioso de información privilegiada. Y requiere de redistribuciones a través de impuestos progresivos, para lo que debe perseguirse el fraude, la evasión y la elusión tributaria. Vasto programa de reformas del capitalismo salvaje chileno hacia el que el país se va más o menos encaminando, aunque se requiere todavía mucho para conformar una estrategia sólida y colaborativa de avance a una economía mixta social y económicamente regulada. Están a la vista las grandes resistencias sistémicas, y desde luego las de quienes representan directamente al poder económico, lo que es diáfano, pero también las que provienen de la subordinación de una parte del centro y la izquierda cooptada por el poder económico por múltiples vías, la que llama a no “fumar opio”, renuncia al cambio y utiliza el poder del dinero, de proveniencia desconocida, en las elecciones internas de los partidos. Pero al menos se va conociendo cómo las cosas funcionan.

         La democracia nace históricamente como reacción ante el poder de la nobleza y la aristocracia y se plantea crear para todos “la misma oportunidad de participar” y que las preferencias tengan el mismo peso. El desafío permanente para la democracia es, en este sentido, que la desigualdad de condiciones no se transforme en una desigualdad de influencia, pues existe una tensión inevitable entre democracia y distribución desigual de la propiedad y de los ingresos. Los grupos de interés particular utilizan las contribuciones financieras para influir en las plataformas programáticas de los partidos y en su conducta gubernamental y parlamentaria, mientras la expectativa de reclutamiento bien remunerado posterior  influye en la conducta de los tomadores de decisiones en el Estado.

      Para nuestra ilustración, el mentado gerente general, en el contexto de delitos tributarios y fraudes hoy perseguidos por la justicia, declaró que “se pagaba una parte por boleta, otra por factura, otra por dieta”, con el fin de “disminuir la base imponible” de las empresas y ejecutivos, mientras los principales dueños hacían aparecer como gasto de la empresa servicios a honorarios supuestamente realizados por sus esposas o la compra de vehículos para su uso personal, pasando por encima de los intereses fiscales y además de los de los accionistas minoritarios. ¿Es eso productividad y creación de valor? En realidad es un fenómeno bien poco edificante: la alta concentración del ingreso que proviene del poder económico en mercados oligarquizados se refuerza derechamente mediante mecanismos de fraude, de abuso de accionistas no controladores y también de elusión tributaria que nuestra legislación permite, revelando la profundidad de la captura del poder político por el poder económico en Chile.

          No parece ser por casualidad que el economista Thomas Piketty haya subrayado en su visita a nuestro país que en Chile, sobre la base de estudios que consideran las declaraciones del impuesto a la renta, “gran parte de los que ganan más ingresos no necesariamente lo reciben como ingreso personal sino que lo pueden colocar en empresas y si se incluyen utilidades retenidas y se atribuyen al ingreso personal, entonces la participación del 1% más rico sería cercana al 35% (de la riqueza nacional), que sería el nivel más alto del mundo”.

         Si, leyó bien: el 1% más rico (y no el 10% como puso un periódico de la plaza en boca del economista francés) se lleva cerca del 35% del ingreso nacional. Más que en Sudáfrica, que arrastra las secuelas de un brutal régimen de apartheid racial.

          Pero esto no es todo. Se nos revela que candidatos (básicamente de la UDI) solicitan al grupo Penta y obtienen de él dineros para sus campañas transferidos al margen de la ley. Lo que en todo caso los chilenos sabemos o sospechamos hace tiempo, más allá de este caso, sobre la base del gigantesco despliegue de recursos que observamos en las campañas electorales, que de alguna parte tienen que provenir.

      Y también se evidencian signos inequívocos de tráfico de influencia. Primero, se conocen peticiones sobre cambios a la legislación de un dueño del grupo Penta (con intereses en los seguros privados de salud) a propósito de la ley de Isapres, realizadas directamente ante el propio líder del partido UDI, precedidas y seguidas por una férrea defensa de esta forma abusiva de aseguramiento frente a la enfermedad que concibieron e impusieron en un contexto de dictadura varios de sus connotados militantes, y que es rechazada por la inmensa mayoría de los chilenos. Segundo, se conoce que un ex subsecretario de Minería, militante del mismo partido –y socio además en una empresa con el propio presidente del partido UDI, que no se entiende cómo sigue aún en el cargo–, recibía una remuneración mensual de Penta mientras seguía los avances de un proyecto minero del grupo, del que además provenía en su desempeño profesional previo. Es justo señalar que aparecen mencionados también en el caso el ex candidato presidencial Andrés Velasco, por la prestación de servicios durante un almuerzo por un valor de 20 millones de pesos, y el actual ministro de Obras Públicas, Alberto Undurraga, por la elaboración de un estudio sobre comunas a través de una fundación creada por él y que los ejecutivos del grupo Penta señalan haber adquirido pero no utilizado.

         Pero la evidencia del compromiso entre este grupo económico y el partido fundado por Jaime Guzmán es especialmente abrumadora, sin que hasta ahora pase nada en materia de asumir responsabilidades políticas. Una declaración solemne de la UDI sobre el tema es de antología. Pide excusas públicas, pero acto seguido rechaza “la pretensión de algunos de querer relacionar nuestras fuentes de financiamiento con nuestro actuar en política”, no sin agregar que “la ciudadanía sabe que cuando hablamos de la existencia de dobles estándares o hipocresía, estamos diciendo la verdad”. Es insólito que una directiva política pueda sostener por escrito que quien la financia no incide en su actividad, como si se tratara de la Cruz Roja, y que afirmarlo nada tiene de hipócrita. Poco sorprenden a estas alturas declaraciones de esta índole de un grupo que defendió a una dictadura prolongada y sus crímenes en nombre de la libertad y luego ideó la pretensión de establecer una “democracia protegida” de… la propia democracia, es decir, de la voluntad popular. Y que en estas horas rechaza el cambio al sistema binominal en nombre de la afectación del principio de igualdad del voto, como si el mencionado sistema no fuera la expresión más extrema de desigualdad del voto que haya creado la imaginación política en cualquier latitud, con 1/3 que iguala a 2/3, para preservar los intereses de la UDI y del poder económico que representa y la condiciona…

        Todo esto proviene de una cultura: la de la hacienda, la del patrón de fundo, la del poder sin límites, que no se ruboriza frente a la inconsistencia manifiesta de los argumentos. Es el lenguaje del poder y del orden oligárquico, que la UDI hizo evolucionar mezclando influencias del pensamiento ultraconservador y del neoliberal, con amplia eficacia política. Y que nada tiene que ver con la democracia.

        La democracia es el ideal del autogobierno. Como señala Adam Przeworsky (2010), “para que una comunidad se gobierne a sí misma, es necesario que todos sus miembros puedan ejercer idéntica influencia en sus decisiones. Ningún individuo o grupo puede ser favorecido en razón de sus características particulares”. Ya lo decía Rousseau en un pasaje de El Contrato Social de 1762: la participación democrática exige que “ningún ciudadano sea suficientemente rico como para comprar a otro y ninguno tan pobre como para verse forzado a venderse”.

      La democracia y el capitalismo, cuando éste se ha visto obligado a hacerlo, han organizado variadas formas de coexistencia en la historia, especialmente a través de formas de compromiso como los Estados de bienestar, en que impuestos altamente progresivos e instituciones fuertes permiten proveer diversos servicios a los ciudadanos al margen del mercado y de la acumulación de capital, con sus versiones “avanzadas” y “periféricas” y con su retroceso en la etapa actual de “capitalismo financiarizado”. En palabras de Pierre Rosanvallon (2012): “Antes de que estallase la Primera Guerra Mundial se inició una transformación silenciosa inspirada por imperativos morales pero también por el miedo a la revolución. Los gobiernos estaban convencidos de que, para evitarla, era preciso emprender reformas sociales que redujeran la desigualdad. A partir de los años 70 del siglo pasado empiezan a cambiar las cosas. Coincide, además, con que el miedo a la revolución desaparece tras la caída del muro de Berlín (…). Al desaparecer el horizonte del igualitarismo tras el fracaso del socialismo de la colectivización, solo sobrevivió la idea de la igualdad de oportunidades. Blair y la tercera vía la colocaron en el primer plano de la reflexión y de la acción de gobierno, pero no definieron una visión social alternativa. Las desigualdades crecieron y, como dijo Rousseau, la desigualdad material no es un problema en sí misma, sino solo en la medida en que destruye la relación social. Una diferencia económica abismal entre los individuos acaba con cualquier posibilidad de que habiten un mundo común”.

       La democracia nace históricamente como reacción ante el poder de la nobleza y la aristocracia y se plantea crear para todos “la misma oportunidad de participar” y que las preferencias tengan el mismo peso. El desafío permanente para la democracia es, en este sentido, que la desigualdad de condiciones no se transforme en una desigualdad de influencia, pues existe una tensión inevitable entre democracia y distribución desigual de la propiedad y de los ingresos. Los grupos de interés particular utilizan las contribuciones financieras para influir en las plataformas programáticas de los partidos y en su conducta gubernamental y parlamentaria, mientras  la expectativa de reclutamiento bien remunerado posterior influye en la conducta de los tomadores de decisiones en el Estado.

        Así, si pesa en forma desigual la influencia política de individuos desiguales, se está violando la condición de igualdad política propia de la democracia. La concentración de la propiedad genera una influencia desigual, y en el límite –como en el caso del Chile de hoy– la captura del sistema político por el poder del dinero. Esto se evidencia con casos como el del royalty minero en 2012, cuando el Parlamento insólitamente sustrajo de la decisión democrática la tributación minera hasta 2023, en una decisión que lo empequeñece. O cuando nadie hace nada –porque no quiere o no puede– con una banca que ostenta sistemáticamente utilidades sobre capital de más del 20%, mientras cunden los lamentos sobre los problemas de las pymes y la falta de estímulo al emprendimiento. De nuevo en palabras de Przeworski, “la influencia corruptora del dinero es la plaga de la democracia”, mientras Castoriadis subrayó polémicamente antes de su muerte que “la corrupción de los políticos, en las sociedades contemporáneas, se ha convertido en un rasgo sistémico, un rasgo estructural”.

         Pero suprimir la propiedad no estatal para terminar con los peligros de la corrupción de la democracia por el poder privado termina por establecer una desigualdad radical entre el ciudadano y las burocracias que centralizan la economía. La estatización generalizada acaba por suprimir toda democracia, según mostró la experiencia del socialismo soviético en el siglo XX y ya advirtió en Chile Eugenio González en 1947. En este sentido, Castoriadis sostiene que en “un régimen verdaderamente democrático se puede intentar establecer una articulación correcta entre tres esferas, preservando al máximo la libertad privada, preservando al máximo también la libertad del ágora, es decir, las actividades públicas comunes de los individuos, y que haga participar a todo el mundo en el poder público. Cuando ese poder público pertenece a una oligarquía, su actividad es de hecho clandestina, puesto que las decisiones esenciales se toman siempre entre bastidores”.

        Las instituciones democráticas parecen enfrentarse a un dilema cada vez más intenso: remitirse solo al juego periódico de distribución del poder mediante elecciones, pero deslegitimándose por una baja capacidad de producir resultados significativos en la vida cotidiana de la mayoría de los ciudadanos, o avanzar –lo que sólo puede hacerse mediante nuevos procesos constituyentes que separen radicalmente la incidencia del poder económico en las instituciones– hacia el gobierno eficaz del mercado por las instituciones democráticas, mediante una representación no controlada por oligarquías. Esto requiere especialmente de límites a la reelección y el financiamiento público de las campañas con pérdida del escaño en caso de sobrepasar límites austeros de gasto, y generar formas complementarias de democracia directa y referendaria para resolver materias en las que las instituciones representativas no son pertinentes para la decisión o  no gocen de legitimidad suficiente. La definición de la magnitud y forma de provisión de los bienes públicos que –considerando los límites racionales que emanan de la esfera económica– estén a disposición de la sociedad bajo la forma de derechos universales no puede sustraerse de la voluntad popular en una sociedad abierta, moderna y democrática.

        La dimensión opaca de las instituciones democráticas chilenas y la incapacidad de las mismas para producir respuestas prácticas a demandas sociales legítimas bloqueadas por poderes económicos rentistas, se hace crecientemente insostenible frente al desafío de avanzar a la producción de resultados en la provisión universal de bienes públicos y de corrección sustancial de los resultados distributivos de las transacciones de mercado, como precisamente propone Thomas Piketty en su libro El Capital en el siglo XXI. De otro modo tendremos una sociedad crecientemente anómica, violenta e inviable, en tanto no se sustente en pilares básicos de equidad y oportunidades de participación en las decisiones fundamentales que conforman la vida en común.

La reforma laboral, sus fundamentos y sus detractores

Publicado en El Mostrador

Se ha terminado por anunciar la reforma laboral. Y de inmediato se levanta el coro de que las regulaciones laborales serían “antiempleo”. Pero, ¿cuál es el punto de partida? La OCDE emitió tiempo atrás un juicio bastante lapidario sobre el tema: “Las relaciones laborales en Chile suelen ser de enfrentamiento y estar viciadas por falta de confianza, factor cada vez más problemático para el desarrollo de una versión chilena de ‘flexiguridad’. Esto se debe en parte a la limitada afiliación a sindicatos y asociaciones comerciales”. Y agrega sobre el cumplimiento de las normas: “El principal organismo de aplicación de las leyes laborales, la Dirección del Trabajo, tiene recursos limitados y sólo participa en disputas reportadas y quejas específicas. Por la limitada cobertura de los sindicatos, muchos trabajadores permanecen vulnerables a las violaciones a las leyes laborales y recae en ellos la carga de verificar que la ley se aplique de manera correcta y si se pagan las contribuciones al seguro social”.

     Es importante abundar en la idea de “flexiguridad”: no se trata solo de permitir a las empresas ajustar el volumen y modalidades de empleo de la fuerza de trabajo, es decir, el componente de flexibilidad indispensable para que las unidades productivas puedan adaptarse a las cambiantes circunstancias económicas, sociales y tecnológicas en que se desenvuelven. También se trata de otorgar a los asalariados una capacidad de mantener sus ingresos básicos más allá de las circunstancias que viven las empresas que les proveen un contrato de trabajo, o sea, el componente de seguridad en la relación laboral y en la percepción de ingresos. También la podemos denominar “estabilidad dinámica del empleo”.

     El caso es que si la sociedad no desea que los asalariados estén a merced del poder privado en el trabajo y puedan encontrarse abrupta y arbitrariamente sin ingresos al perder el empleo, deben intervenir políticas públicas concretas para evitarlo. En particular, los dueños de las empresas no deben poder hacer lo que quieran si esto se traduce en un poder de explotación y dominación sobre los trabajadores y en perjuicios a terceros por daños ambientales y urbanos o engaños a los consumidores. Se puede entender que el empresario aspire a tener todas las cartas en la mano para desarrollar su actividad económica, con irrestricta “flexibilidad laboral”, dado que tiene como motivación la maximización de utilidades, pero ésta no es ni podría ser el único valor fundante de la regulación moderna de la empresa: la política laboral tiene universalmente el propósito de disminuir las asimetrías de poder económico de mercado entre empleadores y asalariados y es siempre, inevitablemente, un conjunto de restricciones a las empresas, a las que éstas deben adaptarse. También debe regularse el radio de acción de los sindicatos, procurando que su actividad legítima no ponga en peligro la supervivencia de la empresa ni afecte ilegítimamente a terceros. Y la empresa debe asumir el costo económico razonable que resulte de reconocer los intereses de contrapartes sociales, como debe asumir diversos costos de producción así como la existencia de competencia y restricciones sanitarias, ambientales y de uso del espacio.

   La reforma laboral propuesta por el gobierno camina hacia un mayor equilibrio negociador, pero probablemente quedará mucho camino para alcanzar lo esencial: la negociación generalizada más allá de la empresa, que es la única manera de proteger al trabajador más precario, especialmente en la pyme. Estas son prácticas, por lo demás, existentes en Chile, como en el sector de panaderías, para satisfacción de las partes. Y han sido introducidas en Uruguay por el Frente Amplio, incluso con un mecanismo de arbitraje final del gobierno, lo que no ha impedido a ese país ser de los más dinámicos de América Latina.
       El sistema político debe, por ello, establecer que la relación laboral incluya la obligación para el empleador –privado o público, con o sin fines de lucro– de contratar a su personal con normas que aseguren un núcleo básico de derechos en el trabajo, es decir, el derecho a formar sindicatos, incluso en empresas pequeñas, para negociar colectivamente las condiciones de trabajo, en y más allá de la empresa; recurrir eventualmente en la negociación colectiva a la huelga, sin reemplazantes que la hagan inefectiva; disponer de un salario base no inferior a un mínimo legal y participar de las utilidades (gratificaciones); no sobrepasar horarios máximos diarios; cobrar con prima las horas extraordinarias autorizadas; contar con higiene y seguridad en el lugar de trabajo; imposibilitar la renuncia al descanso dominical, vacaciones y feriados; capacitarse y acceder a mecanismos de formación permanente; ser respetado en sus derechos cívicos en el lugar de trabajo y, por tanto, no ser sometido a trato arbitrario mediante prohibición de toda discriminación política, étnica, de género o de orientación sexual en la contratación y el empleo; no ser despedido sin expresión de causa y sin ser debidamente indemnizado. Además, las empresas y administraciones deben ser impedidas de dañar la salud humana, atentar contra los ecosistemas, no respetar el entorno urbano y sustraerse de obligaciones con los consumidores.

   En muchos países, los ámbitos de la seguridad social (enfermedad, jubilación, incapacidad laboral, desempleo) se regulan mediante leyes, así como los estándares básicos de las relaciones laborales descritos, mientras las condiciones laborales y salariales más inmediatas, así como también aspectos de la formación profesional, las regula exclusivamente la negociación colectiva… para lo cual es necesario que exista, lo que apenas es el caso en Chile. Consignemos que en Alemania, país que a veces le gusta citar a la derecha como ejemplo, pero nunca en los temas laborales, existe lo que un autor denomina “un denso entramado de contactos, conversaciones y colaboración formal e informal entre los agentes sociales en numerosos campos”. Eso es lo que debe construirse en Chile.

     Los economistas de derecha consideran que este tipo de reglas y prácticas son antieconómicas. Pero incluso si este argumento se diera por bueno, debe prevalecer otra dimensión, aunque tenga un costo económico: el establecimiento de bases civilizadas de convivencia social. La abolición de la esclavitud, en su momento, también fue considerada antieconómica y que “atentaba contra el empleo”.

    En todo caso, las experiencias con los resultados económicos y sociales de la negociación colectiva en el mundo son casi tan diversas como las características de sus reglas e instituciones. Según recalca la OIT, es un hallazgo reiterado de los estudios internacionales la asociación entre negociación colectiva y desigualdad de ingresos. Mientras mayor la cobertura y el grado de coordinación de la negociación, menor tiende a ser la desigualdad de ingresos en una sociedad. Asimismo, estudios del Banco Mundial y de la OCDE llegan a la conclusión de que una mayor cobertura de la negociación colectiva está asociada con una menor dispersión de los salarios, una menor brecha entre salarios de trabajadores calificados y no calificados, así como una menor brecha de salarios entre hombres y mujeres.

        Existen buenos  y documentados argumentos para afirmar que la creación de un clima laboral cooperativo, la formación y retención del capital humano en la empresa con normas que inhiban la alta rotación y una relación constructiva con el entorno, son en el largo plazo un gran factor de aumento de la productividad, de creación de valor, de reputación corporativa frente a los consumidores y de… maximización de utilidades. La negociación bien concebida también contribuye a la gobernabilidad, a través de acuerdos entre los actores sociales, especialmente en situaciones de crisis, y a mejores condiciones de trabajo y de salud ocupacional a través de diagnósticos y soluciones compartidos. La negación de la negociación colectiva por el mundo empresarial chileno, y sus expresiones irrisorias como el uso generalizado de “multirut” para segmentar al máximo las relaciones laborales, son entonces un grueso error con consecuencias de largo plazo para el desarrollo del país. Explican en medida importante los niveles de desigualdad, la baja formación de capital humano en la empresa y las tensas relaciones laborales existentes en las que nadie gana.

     El proyecto avanza en este sentido al reconocer el derecho del sindicato interempresa a negociar en la firma en que tenga un número de afiliados equivalentes al que se exige al sindicato de empresa para negociar en ella. Se prohíbe además la existencia de grupos negociadores en aquellas empresas con sindicato, que será el titular de la negociación colectiva, en todo caso con libre afiliación. Los beneficios adquiridos en la negociación colectiva se otorgarán a los trabajadores sindicalizados y se extenderán a los trabajadores que se afilien con posterioridad. Los no sindicalizados podrán acceder al nuevo contrato, de manera parcial o total, sólo previo acuerdo del sindicato y del empleador. Para acceder a los beneficios, el trabajador sin afiliación sindical deberá aceptar y pagar la proporción o totalidad de la cuota sindical. Todo esto redundará en un rol de representación que hoy el sindicato no puede cumplir, con frecuencia sujeto a prácticas de minimización de la afiliación por parte del empleador.

     Para que el sindicato conozca la viabilidad y contexto económico de sus peticiones, el empleador deberá proporcionar a sus sindicatos información sobre balances de la empresa y estados financieros y precisar los beneficios que forman parte del contrato colectivo vigente, así como transparentar y actualizar la planilla innominada de remuneraciones de los trabajadores afectos a la negociación y costos globales de la mano de obra (número de trabajadores totales de la empresa) y las políticas de inversión futura. También deberá proveer datos sobre igualdad de remuneraciones entre hombres y mujeres. El incumplimiento de la obligación constituirá una práctica antisindical, así como los despidos que invoquen la cláusula por “necesidades de la empresa”, pero que sean represalias por participar en un proceso de negociación colectiva. Como contrapartida, también se sancionará a los trabajadores que bloqueen el ingreso a los lugares de producción. La respuesta del empleador a la propuesta de los trabajadores no podrá contener estipulaciones menores a un piso de la negociación constituido por el contrato colectivo vigente, aunque con bastantes morigeraciones: se excluyen de este piso la reajustabilidad, el incremento real pactado en el contrato vigente, los pactos sobre condiciones especiales de trabajo y el bono de término de negociación, mientras después de presentada la respuesta del empleador las partes podrán negociar modificaciones al piso de la negociación. Se elimina la actual prohibición de negociar a trabajadores aprendices –en grandes empresas–, por obra o faena transitoria y cargos de confianza.

     Las partes podrán negociar pactos de condiciones especiales de trabajo (jornada de trabajo y descansos, horas extraordinarias y jornada pasiva, regulación y retribución de tiempos no trabajados) en las empresas en que exista una afiliación sindical de al menos 30%, con cifras más altas en etapas iniciales. Cada sindicato representará a sus afiliados en la negociación de pactos de adaptabilidad. Los pactos sólo podrán aplicarse a los trabajadores de la empresa que formen parte de los sindicatos que negociaron el acuerdo. Para aplicarlo a los demás, se requerirá del acuerdo individual, con aprobación de la Dirección del Trabajo. Aunque si es aceptado por el 50% más uno de los trabajadores sin afiliación sindical, podrá regir a todos los que no concurrieron al acuerdo, sin necesidad de aprobación de la autoridad. Veremos si la negociación colectiva sobre estas materias, que se sustraen de la ley, son objeto de auténticos acuerdos equilibrados negociados con sindicatos representativos, o bien se constituirán en una brecha de disminución de derechos…

     La iniciativa elimina, por otro lado, la facultad del empleador de reemplazar a los trabajadores en huelga, con trabajadores propios o externos de la empresa. Propone un procedimiento bilateral para la calificación de las empresas en las que se puede prohibir la huelga, estableciendo el derecho de las partes a un procedimiento de reclamación ante la Corte de Apelaciones. También incorpora un procedimiento de arbitraje obligatorio para los trabajadores de empresas que no pueden ejercer el derecho a huelga y las de menor tamaño. Se consagra el deber de la organización sindical de proveer el personal necesario para cumplir los servicios mínimos que permitan atender las operaciones indispensables para evitar un daño actual e irreparable a los bienes materiales, instalaciones o infraestructura de la empresa o que causen grave daño al medio ambiente o un daño a la salud de los usuarios de un establecimiento asistencial o de salud. La prestación de los servicios mínimos se realizará a través de uno o más “equipos de emergencia” dispuestos por los trabajadores. A falta de consenso, resolverá la Inspección del Trabajo.

      Es también importante el fortalecimiento previsto de la mediación, estableciendo que las partes tendrán el derecho a solicitar mediación voluntaria de común acuerdo o bien obligatoria una vez votada una huelga y a petición de cualquiera de las partes o forzada en los casos de incumplimiento del principio de buena fe. Habrá arbitraje voluntario, obligatorio y forzado. Los acuerdos deberán ser registrados por el empleador en la Inspección del Trabajo, que fiscalizará su ejecución y cumplimiento.

     Como se observa, se trata de un cambio de gran magnitud, que aspira a transformar positivamente la cultura de las relaciones laborales en Chile. Para eso deberá evolucionar la disposición de los interlocutores sociales para obtener acuerdos que protejan los intereses de las partes o al menos una resolución más civilizada de los conflictos y, con el tiempo, prácticas más extendidas de cooperación no subordinada en la empresa que favorecerá la innovación y la prosperidad compartida. Y también importará un gran desafío para la Dirección del Trabajo, con los nuevos roles que el proyecto de ley plantea otorgarle, lo que también supondrá una gran transformación de ese organismo para llegar a ser un regulador de las relaciones laborales y no sólo un fiscalizador de normas, en el contexto de organizaciones vivas y dinámicas como son, o deben ser, las empresas en la economía moderna.

El 2014, las reformas y el gabinete

Publicado en Voces de La Tercera

En materia de conducción gubernamental tiene poco sentido hacer juicios sobre las personas –aunque sea parte de la fruición colectiva sobre los pormenores de la política y sea un componente del folclore nacional (¿cuántos no hacen y deshacen gabinetes periódicamente?)- sino más bien sobre los resultados de sus acciones y omisiones. Las personas con responsabilidades gubernamentales, además, van pasando, como fruto de errores discursivos o en sus decisiones que aconsejan su reemplazo, como le ocurrió a Helia Molina, o bien por los naturales ajustes que todo equipo va requiriendo, lo que no tiene nada de dramático. En la esfera pública, lo importante son los hechos y el sentido en que se inscriben esos hechos. Pasemos revista a algunos de los temas públicos principales del último año.

En materia de seguridad, la “victimización” viene subiendo desde 2012. También lo hizo en 2014, con un 44% de familias que declara que algún miembro ha sido víctima de robo o intento de robo. Las instituciones de seguridad tienen un problema pendiente con la percepción ciudadana, frente a un tema complejo y en todo caso multifactorial, como tuvo ocasión de constatar el gobierno de Piñera: proclamó que se podía resolver con rapidez en base a la “mano dura” y terminó chocando a poco andar con los límites de las políticas puramente represivas. Finalmente indultó de manera masiva a condenados por delitos menores, contradiciendo todo su discurso anterior.

La tentación represiva, que termina limitando los derechos civiles y siendo ineficaz, junto a la inflación de las penas, tan propia de nuestras reacciones frente a cada problema de seguridad que se presenta, debe ser siempre contenida, aunque se vea bien ante las cámaras. Y ser sustituida por la persistencia paciente en políticas que reduzcan las causas de la violencia y de la delincuencia con mayor cohesión social y ataquen prioritariamente el delito organizado (narcotráfico, trata de personas, corrupción)  y sus ramificaciones. En particular, la violencia en las zonas mapuche no va a poder ser resuelta con las penas del infierno sino con un acuerdo histórico de reparación y oportunidades de desarrollo autónomo, en la línea del intendente Huenchumilla.

Las relaciones exteriores han visto mejorías en los vínculos con América Latina, miopemente deteriorados por el gobierno anterior, que apostó a una mera alianza ideológica con países del Pacífico. Se debilitó la ineludible integración sud y latinoamericana, frente a la cual tiene tantas reticencias una élite tradicional que aspira de manera risible a no ser parte del continente. Pero se mantiene una sistemática reprobación de la política chilena respecto a Bolivia, nos guste o no, y no se terminan de resolver las tensiones vecinales con Perú, a pesar del fallo de La Haya sobre delimitación marítima.

Tal vez llegó la hora de constatar que el eclecticismo de nuestra política exterior, que impulsa a Chile a estar en todos los espacios de pertenencia posibles e imaginables para un país pequeño, al final lo lleva a no estar sólidamente anclado en ninguno. Chile se beneficia de cordiales relaciones con todo el mundo, de todo tipo de acuerdos de libre comercio (a veces de dudoso interés para el país), pero finalmente de muy pocos socios estratégicos a los que acudir frente a los problemas globales (económicos, ambientales) y vecinales que nos afectan, lo que obliga entre otras cosas a mantener un elevado gasto militar disuasivo. Y desde luego frente al gran desafío de la proyección al Asia, que no podemos abordar de manera aislada y debemos coordinar especialmente con Argentina y Brasil para hacer posibles las conexiones bioceánicas con sus respectivas infraestructuras. Esta perspectiva es indispensable para hacer de nuestro país un nodo productivo selectivo de alta tecnología inserto y apoyado en el continente, basado en energías renovables y en servicios modernos, y no un mero productor de minerales y alimentos, lo que hasta aquí ha bastado para un crecimiento razonable a cuenta de los recursos naturales y de la mantención de bajos salarios, pero no para asegurar una prosperidad social y ecológicamente sustentable en el futuro.

En materia de política económica, hemos visto una muy rápida acción de las autoridades –contrariamente a lo ocurrido en 1999 y 2008, cuando se reaccionó tarde y poco- para sintonizar la política monetaria, cambiaria y fiscal en una lógica contracíclica y enfrentar el fin del gran boom de la inversión minera y del consumo de bienes durables. Dicho sea de paso, el fin de ciclo iba a venir con o sin cambio de gobierno y cualquiera fuese su orientación. Pero las tasas de interés deben bajar todavía más. Y la ejecución del gasto público superar los problemas de eficiencia que presenta: ¿no habrá llegado la hora de poner un drástico fin a la clientelización de buena parte de la administración pública?

Por lo demás, si el “sector privado” –en realidad el poder económico- se autoconvence de que todo es incertidumbre y amenazas, nada mejor que tasas de interés bajas y un buen programa de inversiones públicas como el anunciado por Codelco y un crecimiento de cerca de 30% para 2015 de la inversión pública previsto en la ley de presupuestos. Y un buen esquema de diálogo constructivo y de largo plazo sobre los desafíos productivos y la necesaria evolución de la empresa y de sus entornos.

Las incertidumbres construidas que llevan a profecías autocumplidas irán decayendo con mucha paciencia y diálogo, antes que haciendo alabanzas indebidas al gran empresariado, siempre politizado hacia la derecha y con frecuencia enfrascado en la búsqueda de ventajas corporativas, demasiado lejos aún de adherir a un régimen de libertades y de derechos fundamentales efectivos para todos, incluyendo el debido respeto a las autoridades democráticamente constituidas por el simple hecho de que emanan de la voluntad del pueblo: vox populi-vox dei, decía ya el arzobispo de Canterbury en 1327.

Las políticas de largo plazo en materia de innovación tampoco parecen tomar un gran impulso, sin que se perciba una visión sobre el desarrollo de distritos industriales (los llamados “clusters”, porque en inglés suena mejor para algunos que en castellano) y sobre la articulación entre universidades, territorios y empresas, siguiendo los ejemplos coreano, danés, finés y de diversos otros países de menor tamaño que han basado su éxito económico en la innovación promovida por la acción pública. Aunque esto es difícil con responsables de estas áreas “market friendly”, como les gusta también autodenominarse, y que no creen que Chile deba tener una estrategia de desarrollo con prioridades ni hacer un tránsito rápido a las energías renovables no convencionales, sino que debe resignarse a vivir al vaivén de los  mercados y de sus agentes (que con frecuencia inusitada -e inaceptable para los criterios éticos de otras latitudes- los contratan rápidamente después de su paso por el gobierno o pasan a engrosar las filas de los lobistas) porque esa sería la única opción posible. La evidencia muestra que otros países han sido bastante más inteligentes, audaces y exitosos que el nuestro y producido aceleraciones productivas considerables mediante políticas industriales activas y selectivas.

Las políticas sociales quedarán lastradas por la excesiva gradualidad y omisiones de la reforma tributaria, que es un avance y hará pagar más a los sectores de más altos ingresos, que hoy aportan proporcionalmente menos impuestos que el resto de la sociedad (ver “How redistributive is fiscal policy in Latin America? The case of Chile and Mexico”, OECD Development Centre, 2013), pero que no tendrá una magnitud suficiente ni entrará en vigor plenamente antes de 2018. Lo que sí entró en vigencia de inmediato es el aumento del impuesto al tabaco y al alcohol, plenamente justificado, pero que pagarán sin dilación todos lo que los consumen, y no son pocos. Ahí no hay “gradualidad”. El sentido político de las autoridades económicas admite mejorías.

Por otro lado, ¿cuánta inversión social y productiva adicional pudo haberse realizado haciendo tributar las sobreutilidades de las en este caso sí pocas grandes empresas de la minería privada (unos US$ 8 mil millones promedio anual entre 2005 y 2011)? ¿Y con las actuales y futuras utilidades ilegítimas de un sector que hace poco aporte empresarial y en cambio demuestra una gran capacidad de apropiación indebida, aunque legalizada por un parlamento que le aseguró que el tema no se discutirá hasta el 2023, sino que extrae una renta cuantiosa que pertenece a todos los chilenos?

La reforma a la educación, en su necesaria dimensión de fortalecimiento de la escuela y de las universidades estatales, quedó para más tarde, con además evitables e injustificadas percepciones de amenaza para diversas comunidades educativas que se justifica sean parte del sistema escolar obligatorio e integrador del futuro. No es casual que las reformas del sistema de pensiones y de salud quedaran, también, para las calendas griegas, en nombre de una “gradualidad” que se va transformando en sinónimo de gatopardismo, probablemente por ausencia de aquellos recursos que no se fue a buscar de manera suficiente. Sólo a título de ejemplo: Felipe González gobernó España por doce años y la carga tributaria subió en doce puntos del PIB en ese período, uno por año. Desde 1990 la nuestra ha subido sólo tres puntos, básicamente en el gobierno de Aylwin, y es menor a la de 1987. Este es uno de los grandes fracasos de la transición, en donde los que postulamos un enfoque a la González fuimos derrotados, lo que nos tiene como uno de los países más desiguales del mundo.

Y se anunció finalmente, después de ires y venires, el proyecto de ley que aborda temas laborales que van en la buena dirección: la de disminuir la asimetría entre empleadores y asalariados. Las reacciones no se dejaron esperar. Para los voceros de la gran empresa, se trataría de una reforma “sindical” y no “laboral”: como si ambas cosas pudieran separarse. Tal vez prevalece en esos medios la fantasía de un “mercado” laboral sin sindicatos, con una mera relación individual y atomizada entre empleador y asalariado, a lo José Piñera.

Pues bien, en las sociedades modernas los sindicatos existen y su misión es defender eficazmente los intereses y los derechos de los asalariados, con muy variadas experiencias exitosas en que el sindicalismo contribuye a hacer más fluido el diálogo social y las adaptaciones económicas. Para muchas empresas, desde el punto de vista microeconómico, la mejor relación laboral es probablemente la esclavitud, pero convengamos que en las sociedades civilizadas los trabajadores…tienen unos derechos que las empresas simplemente deben respetar.

Macroeconómicamente, las condiciones de la producción deben, al menos en parte importante, articularse con las del consumo doméstico, muy mayoritariamente alimentado por los ingresos de los asalariados. Los salarios no son sólo costo de producción, son también demanda efectiva, y no todo lo que se produce se exporta.

Una segunda reacción curiosa ha sido la de autoridades que se han ido especializando en ser defensivas frente a las reformas, casi como pidiendo perdón por ellas, y que ahora insisten en que se trataría de una reforma “proempleo” y que “favorece la productividad”. La verdad es que puede que sea efectivo (personalmente creo que la evidencia comparativa disponible muestra efectos en el largo plazo que van en ese sentido), o bien que no lo sea, especialmente en el corto plazo. Pero simplemente no es el punto y no se debiera llamar a nadie a engaño. Las reformas son en esencia para equilibrar la relación laboral entre empleadores y asalariados: sabemos que menos del 10% de estos últimos se encuentran afiliados a sindicatos y que una proporción muy pequeña negocia colectivamente. Esta reforma debe ser para fortalecer la capacidad de negociación de los asalariados y aumentar su participación en la distribución primaria del ingreso, para que al menos sus salarios aumenten con la productividad, así de simple.

Y la empresa debe adaptarse, como se adapta al valor del dólar o a la tasa de interés. Y si en determinados momentos se necesita contención salarial, qué mejor que negociarla con sindicatos fuertes, como demuestra la experiencia histórica. Las cuentas claras finalmente conservan mejor la amistad, necesaria por lo demás en una economía mixta.

Esta reforma laboral está llamada a otorgar derechos a los trabajadores y a aumentar la cultura de la negociación entre las partes en la empresa y entre sindicatos y representantes empresariales más allá de la empresa, ojalá en el futuro por sectores y ramas, que tanta falta le hace a esta economía, que entre cosas no forma bien a su gente por la altísima rotación en los puestos de trabajo que resulta de la sacrosanta flexibilidad laboral con frecuencia mal utilizada como mero mecanismo de disciplinamiento y castigo. A la economía chilena no le va a hacer mal caminar hacia una estabilidad dinámica del empleo, estimulada por la negociación colectiva y sindicatos fuertes. Y va a ganar en equidad. “Esos son lujos de países desarrollados”, reza el coro: a Uruguay, cerca nuestro, le ha ido muy bien con la negociación tripartita por rama establecida por el Frente Amplio, y a sus empresarios otro tanto.

Cuando se tiene un mandato popular claro, es al inicio de la gestión gubernamental cuando parece sensato realizar o encaminar los cambios principales, especialmente si son de largo plazo, que se ha comprometido ante los ciudadanos, para señalar el rumbo y… despejar las tan mentadas incertidumbres. Y para que en plazos prudentes se vean los efectos de las reformas, aunque las decisiones que siempre tendrán detractores eventualmente compliquen la popularidad de corto plazo del gobierno.

Un inicio consistente

Publicado en Voces La Tercera

La presidenta Bachelet ha actuado con consistencia en sus primeros meses de gobierno. Dos de las tres reformas principales comprometidas por ella, y se suponía que por toda su coalición, en estos tiempos de cambios necesarios e impostergables para el futuro de la sociedad chilena han marcado la agenda política desde el 11 marzo de 2014.

La reforma tributaria concluyó su tramitación parlamentaria en septiembre, aunque por ausencia de apoyo de los conservadores de la Nueva Mayoría terminó complejizando al extremo la tributación de las utilidades de las empresas, abrió interrogantes sobre su capacidad recaudatoria y, sobre todo, incomprensiblemente no abordó la tributación minera, lo que permanecerá pendiente para una próxima etapa.

La reforma educacional avanza, a su vez, con un primer proyecto de ley que aspira a disminuir la inaceptable segregación escolar y regular la educación privada subsidiada que está próximo a aprobarse en el Senado, y cuyos otros aspectos tomarán legislativamente al menos los dos primeros años de gobierno. Existe un cierto atraso en la desmunicipalización y la creación de un nuevo servicio público educativo moderno e integrador, financiado desde una lógica de planificación territorial de su oferta y no en base al subsidio a la demanda como ahora, que vendrá hacia el segundo semestre 2015, junto a la modificación del sistema universitario que dé un rol vinculado al desarrollo nacional a las universidades estatales, que no se entiende para qué existen en el actual ordenamiento de mercado.

Y se echa de menos la discusión sobre el fondo del tema, más allá de los instrumentos: la misión de la educación, y en especial de la escuela. Como en el siglo XX, su misión no ha cambiado, sólo que fue arrasada en Chile por la dictadura y puesta bajo inspiración estrechamente privatista y hasta ahora no ha sido restablecida: ayudar a nuestras niñas y niños a caminar hacia la condición de adultos capaces de mejorar el mundo. Aprender no es un fin en sí mismo, es tan sólo un medio para crear sociedades mejores, para lo cual debe enseñárseles a los niños/as a vivir y actuar en sociedad con igual dignidad y respeto por el otro y a pensar eficazmente recurriendo a las ciencias y a las humanidades.

Se trata de proveer de manera universal y gratuita una base común de valores de convivencia, conocimientos, competencias y cultura a los niños/as y jóvenes que les permita construir su autonomía, su futuro personal y profesional y el ejercicio libre de la ciudadanía.

Los fines de la escuela deben ser discutidos en los próximos meses y consagrados solemnemente fruto de un proceso de amplia participación. ¿No habrá llegado el momento de discutir en toda y con toda la sociedad si acaso la recurrida libertad de enseñanza no debe estar por definición puesta en el contexto de los fines públicos de la escuela, que no nos olvidemos es, precisamente por tenerlos, de carácter obligatorio y no voluntario? Salvo que se sostenga que no debe cumplir ninguno, extremando la autonomía de los establecimientos, lo que haría superfluo ese carácter obligatorio, y simplemente situaría la provisión educativa en el contexto de la más amplia libertad de iniciativa económica en un contexto de mercado, a lo Hayek.

Pero no olvidemos que las instituciones cuyo fin exclusivo es proveer educación obligatoria tienden a ser las que mejor resultado obtienen en la materia en la experiencia de los países OCDE. Otras instituciones, pero sin fines de lucro y disposición a respetar los derechos fundamentales de los ciudadanos y de los niños/as, deben poder recibir el encargo de cumplir de la manera que mejor les parezca (“libertad de enseñanza”) el fin público de la escuela. Pero más como excepción que como regla, pues no se debe olvidar que al menos existe un potencial conflicto de interés (el público versus el privado de distinta índole, que tiende a desviar recursos públicos para otros propósitos, lucrativos, religiosos o de cualquier otra naturaleza) que puede terminar por inviabilizar la misión que la sociedad le encomienda a la escuela obligatoria, como de hecho ocurre hoy en Chile, con un sistema escolar que es un fracaso integral.

Además de la reforma tributaria y la educacional, diversos otros hechos han influido en el escenario político, como la seguridad pública y el estancamiento económico, aunque se sigue creando empleos (105 mil en doce meses, especialmente femeninos y por cuenta propia) y el desempleo apenas ha aumentado. A lo anterior se une la discusión sobre el financiamiento de la política y las revelaciones sobre aportes ilegales a campañas, con la puesta en evidencia definitiva de la “Pentapolítica” que corroe nuestro sistema de representación y que alcanza desde la UDI hasta el candidato Velasco y el ministro Undurraga. Hacia fin de año, en el mundo político y social se ha agudizado un clima de tensión y puesto en evidencia la falta de defensa eficaz de las reformas, con caídas de la popularidad de la presidenta y sobre todo del gobierno… y también de las coaliciones políticas, incluyendo una oposición que no crece y se atrinchera en su lógica ultramontana y defensora sin matices de los intereses de los privilegiados.

La agresividad de la derecha política y empresarial ha aumentado artificialmente la conflictividad. Diversos empresarios y sus gremios agitan la idea de la incertidumbre. El tono crecientemente confrontacional ha estado marcado por el rechazo a las reformas, destacando la ex candidata Matthei y sus excesos bastante poco elegantes: “la principal falencia de Chile hoy día es la Presidenta Bachelet”, “su incapacidad” y su agenda que va a “reventar el país”. Este lenguaje no es digno de nuestra democracia y recuerda muy malos momentos de la historia de Chile, en los que los que se creen dueños del país se exasperan frente al resto de la sociedad y actúan de manera violenta e irracional.

En el oficialismo, las críticas cruzadas desde los partidos de la coalición, especialmente desde sectores de la Democracia Cristiana por los contenidos y el manejo de algunas reformas, especialmente la de la educación, han contribuido a su modo a generar una cierta confusión en el debate público.

El clima social también se ha visto crispado, en parte por diversas movilizaciones de un sector de los colegios privados subsidiados contra la reforma educacional y en parte por sectores del gremio de profesores por reivindicaciones salariales que decidieron, contra la opinión de la directiva nacional y de manera inédita, ir a movilización hacia fin de año, lo que ha implicado que más de 1200 colegios hayan realizado un paro, con las dificultades que ello implica en momentos en que se cierra el ciclo escolar 2014. El acuerdo sobre el reajuste salarial del sector público se hizo con la CUT y no con la ANEF, que terminó realizando movilizaciones contra un acuerdo que apenas recupera el poder adquisitivo perdido en el año. El déficit del gobierno en la relación respetuosa con el mundo social parece requerir de enmiendas.

A esto se ha agregado la acumulación de fallas sucesivas del metro de Santiago, lo que ha generado molestias en los miles de usuarios del transporte público en la capital de seis millones de habitantes revelando la subinversión en la empresa –como suele ocurrir en las empresas públicas de las que desconfían los tecnócratas “antiestatistas”-, así como el aumento de la inflación fruto de una devaluación que por otro lado va a favorecer el empleo, con un encarecimiento importante en bienes de consumo básico y alimentos.

El gobierno ha enfrentado así un fin de año poco favorable y dificultades en el apoyo político y social a sus reformas, mientras la oposición no logra encontrar el tono para capitalizar la menor popularidad de la presidenta a través de sus críticas ni obtener adhesión a partir de un cierto malestar ciudadano.

Lo importante es que la presidenta Bachelet ha decidido mantener el rumbo y reafirmó el 5 de diciembre ante una asamblea de empresarios- en las que éstos se expresan no siempre de manera muy educada- que “hacer las reformas necesarias hoy es la única forma de hacernos cargo de los desafíos que no pueden seguir esperando”, que las reformas son ambiciosas “porque alteran grandes inercias, por lo que es natural que generen incertidumbre” y que “el enfriamiento en la realidad económica es una realidad, pero no es argumento para detener reformas. Debemos emprender reformas con urgencia”. Nunca mejor dicho.

Entrevista en CNN Chile

Entrevista en CNN Chile

Día de encuestas

Publicado en Voces La Tercera

El miércoles 3 de diciembre fue día de encuestas. Como se ha subrayado en todos los medios de comunicación, la noticia principal es la baja de la popularidad de la presidenta Bachelet y de su gobierno.

En el caso de la encuesta CEP -que reconoce una tasa de no respuesta de 28%, lo que es muy alto y quita representatividad del universo de mayores de 18 años que pretende representar la muestra aleatoria de hogares y personas con la que se realiza la estimación de las tendencias de la opinión pública por este centro empresarial- la caída de aprobación de 50% en julio a 38% en noviembre es brusca. Además, la sitúa un punto porcentual más abajo que su peor evaluación, alcanzada en diciembre de 2007, en su primer gobierno, cuando llegó a 39%.

La encuesta Gfk-Adimark -que desde que los datos sobre la popularidad del Presidente Piñera empezaron a ser recurrentemente negativos, ya no se basa en una, sino en dos muestras distintas que se mezclan no se indica cómo (una de teléfonos de hogares y otra de celulares de individuos), lo que no resiste ningún test de consistencia de construcción de una muestra aleatoria representativa del universo de mayores de 18 años- también registra una caída sistemática de la aprobación de la labor de la Presidenta, desde un 58% en junio hasta el 42% de noviembre de 2014.

Por tanto, sin perjuicio de que se puede considerar urgente regular en Chile la publicación de unas encuestas que hoy se realizan sobre la base de muestras, métodos de recolección de datos y formulación de las preguntas a los encuestados que no permiten considerarlas suficientemente rigurosas ni alcanzan los estándares internacionales, los sondeos muestran una incuestionable tendencia a la baja de la popularidad de la jefa de Estado y de su gobierno. La encuesta CEP muestra, además, una importante caída en atributos como los de firmeza, destreza y cercanía de la presidenta.

Ambas encuestas registran una espiral interconectada a la baja en los distintos componentes de la apreciación de la gestión de gobierno y de la situación del país.

Se puede conjeturar razonablemente que esta espiral de mal humor y desencanto con el gobierno, que se extiende a todas las instituciones políticas, está fuertemente correlacionada –en proporciones difíciles de estimar con precisión- con dos factores principales.

En primer lugar, con la lenta actividad económica que empezó a manifestarse en el segundo semestre de 2013 y que aún no han revertido (y no lo harán hasta por lo menos un semestre más a partir de la política monetaria y fiscal reactivadora en aplicación, aunque las cifras del INE no revelan hasta octubre un alza importante del desempleo). Esta pérdida de dinamismo, con causas coyunturales y otras estructurales, ha permitido a los empresarios de derecha y a los partidos de oposición difundir todo tipo de fantasías sobre un derrumbe económico y un clima antiempresarial que sólo existe en su imaginación.

En segundo lugar, con la falta de horizonte tangible de una política gubernamental bien inspirada y con unas reformas que los ciudadanos valoran positivamente en sus rasgos principales, pero cuya presentación y puesta en marcha ha abierto flancos de fondo y forma para levantar inquietudes infundadas y generar percepciones de amenaza inexistentes.

Y el problema parece ser muy práctico: contrariamente a la reforma previsional de 2008, por ejemplo, las reformas en curso no rendirán frutos observables en la vida cotidiana ni mejorarán la condición de casi nadie en los próximos años sino en un horizonte mucho más largo, mientras permanecen -y en algunos casos se agravan- las carencias de algunos servicios públicos cruciales, como el transporte y la salud.

Estas carencias se arrastran por años y el gobierno de derecha no las mejoró. Junto a esta dificultad de mostrar resultados y un curioso diseño de temporalidad de las reformas, con una administración pública que además ha ido perdiendo profesionalismo y eficiencia, no se ha querido tampoco introducir la dimensión épica que la puesta en marcha de un proceso constituyente en materia institucional hubiera permitido, sin que hasta hoy existan definiciones, sino más bien la percepción de dilaciones.

Todo esto genera en las encuestas la impresión de un país estancado y de expectativas frustradas, pero nada de esto parece cambiar hasta ahora los datos básicos del escenario político.

En efecto, en la encuesta CEP la identificación con la Alianza alcanza sólo un 10% y con la derecha y centroderecha sólo un 12%. La encuesta Gfk-Adimark viene mostrando mes a mes, por su parte, ante la pregunta más dura sobre identificación con el gobierno o con la oposición, que más allá del enojo y la molestia actual con la acción gubernamental, la distribución de esa identificación es casi igual al resultado de la elección presidencial de hace un año: en noviembre un 64% se identificó con el gobierno y un 36% con la oposición, descontando a los que no se identifican ni con el uno ni con la otra (un 48% y un 27% del total, con el 25% restante que no se pronuncia).

La sistemática y creciente mala fe del discurso de la UDI, y la sorprendente violencia verbal y afán descalificador de la presidenta por parte de la señora Matthei sólo parecen producir un único resultado: mantener a la oposición de derecha muy lejos de la mayoría ciudadana. 

Y al gobierno se le plantea el desafío de explicar mejor su tarea y los alcances positivos para los chilenos de las reformas comprometidas y sostenidas coherentemente por una presidenta que ha demostrado saber resistir a las presiones y mantener el rumbo principal, lo que a la larga será apreciado y valorado por la mayoría. Sobre todo si ese rumbo principal se define como el de la lucha consistente contra las desigualdades, al menos en el largo plazo, en momentos en que la encuesta CEP de noviembre registra un alza a 57% de la identificación con la afirmación de que “en ninguna circunstancia se pueden aceptar altas desigualdades en los ingresos” y que es el centro del programa y de la promesa de la Presidenta en ejercicio.

Temas para una Nueva Agenda de Modernización del Estado

Permanecen diversas disfuncionalidades en la administración del Estado chileno, con importantes consecuencias en la calidad de la democracia. Abordarlas no está en la agenda prioritaria del nuevo gobierno inaugurado en marzo de 2014, pero probablemente los temas de la lucha contra la corrupción, la influencia del dinero privado en la política, la profesionalización de la función pública y los rediseños institucionales, que están presentes en el programa de Michelle Bachelet,  seguirán constituyendo asuntos controvertidos en Chile. Este artículo discute sobre los problemas en juego y propone, desde una lógica normativa, un cierto número de acciones a llevar a cabo en estas materias.  

En los primeros meses de 2003 tuvo lugar en Chile la última reforma importante a los mecanismos de financiamiento de la política, legalizándose el aporte anónimo de las empresas a las campañas electorales, y al método de reclutamiento de los funcionarios de más alto rango, creándose el sistema de Alta Dirección Pública. Desde entonces no ha habido grandes iniciativas de reforma del Estado, con la parcial excepción de la que permitió la elección directa de los consejeros regionales en 2013. No obstante, aunque la agenda gubernamental del gobierno inaugurado en marzo de 2014 está marcada por las reformas tributaria y a la educación, permanecen numerosos problemas en la administración del Estado, con importantes consecuencias en la calidad de la democracia, como lucha contra la corrupción, la influencia del dinero privado en la política, la profesionalización de la función pública y los rediseños institucionales. Probablemente, dado que en buena medida forman parte del programa de gobierno de Michelle Bachelet, cuya coalición Nueva Mayoría ha querido inscribirlo en la lógica de un nuevo ciclo político distinto de la larga transición abierta en 1990,  irán ganando relevancia pública en el período 2014‐2018. Algunos de esos problemas se reseñan a continuación. 

 

Lucha contra la corrupción, intervención de la política por el dinero y transparencia 

La periódica constatación por la Contraloría General de la República o el Servicio Electoral del uso incorrecto e ilegal de recursos en uno u otro organismo público o en campañas políticas suele tener alto un impacto social. En ocasiones se crea, cuando se acumulan los episodios, un fuerte y en muchos sentido deprimente impacto mediático. Por momentos parece que el país se derrumbara bajo el peso de una corrupción generalizada. Sin embargo, una vez al año, Chile aparece en el listado de Transparencia Internacional en la mejor posición de América Latina en materia de probidad y entre la treintena de países menos corruptos en el mundo. ¿Cuál de las dos imágenes cabe retener?  

Existe un explicable interés de utilización partidista de los temas de corrupción, aunque no siempre sea demasiado objetivo. A ello se suma la sensibilidad ciudadana sobre el tema, lo que habla de la persistencia de un rechazo genérico a la política, pero sobre todo de los valores cívicos que reprochan el que autoridades públicas desvíen recursos colectivos para fines particulares (personales o partidistas), aunque sea a pequeña escala, así como el tráfico de influencias o el clientelismo. Es probable que algunas de las prácticas prevalecientes en el mundo de las actividades privadas, en especial los conflictos de interés, acrecienten la demanda del ciudadano común por honestidad en el uso de los recursos públicos.  

Nadie puede garantizar que entre centenares de miles de funcionarios públicos, miles de directivos y centenares de responsables del uso de recursos fiscales o de la aplicación de regulaciones, no haya quienes realicen actos corruptos, cediendo a la codicia. Tampoco algo así se puede garantizar que no ocurra en el sector privado, o en las organizaciones sin fines de lucro de variada índole. Lo que si el gobierno –y los responsables de cualquier organización que administra recursos de otros‐ puede y debe hacer es garantizar una actitud: perseguir sin demora y con todo el peso de las normas internas y de la ley todo acto de desvío para fines particulares de recursos a su cargo (con énfasis en las compras estatales y en las asignaciones directas) o el trato de privilegio respecto de intereses privados a cambio de dinero o de favores presentes o futuros, grandes o pequeños.  

Aunque a muchos ciudadanos de buena fe no siempre les guste reconocerlo, porque consideran ilegítimo el uso de recursos colectivos para la actividad política y el financiamiento de campañas electorales, ésta tiene un costo. Un modo de evitar la corrupción es prevenir que los legisladores y funcionarios sujetos a responsabilidad y lealtad política deban pagar favores una vez que asumen sus escaños parlamentarios o cargos de gobierno. De manera austera, ese costo debe ser cubierto por recursos públicos, y así evitar la influencia de los intereses económicos entre legisladores y funcionarios. Se deslegitima así sustancialmente el pretexto de la necesidad de financiar campañas para el desvío de recursos fiscales o el trato de favor a intereses privados particulares. Lo que en 2003 se presentó como un equilibrado acuerdo político –autorización de aporte de empresas a las campañas, creación del sistema de concursos de Alta Dirección Pública ‐ debe revisarse radicalmente. En lo que respecta a lo primero, debiera lisa y llanamente prohibirse el aporte legal de las empresas a la actividad política (las legislaciones chilenas en materia minera y pesquera, por ejemplo, están casi sin disimulo intervenidas por los intereses empresariales, que se las arreglan además para asegurar largos períodos de invariabilidad legislativa) y limitarse las donaciones individuales privadas a montos pequeños. El argumento de que esta prohibición implicaría su uso no regulado, lo que sería peor, no resiste análisis: la ley debe mandar que la luz roja en las calles sea respetada, aunque algunos se las arreglen para no hacerlo. Para que esta norma sea efectiva, debe consagrarse que su incumplimiento debe llevar, en caso de comprobarse, a la pérdida inmediata del cargo para el que se ha sido elegido.  

Siguiendo la misma lógica, ningún funcionario debe poder ser contratado al menos por cinco años luego de abandonar un cargo público por empresas de algún sector en el que éste hubiera desempeñado responsabilidades regulatorias o fiscalizadoras. La experiencia comparada tiende a indicar que éste tipo de legislaciones simples y drásticas no evitan totalmente el problema, pero lo morigeran y disminuyen la tolerancia social hacia la corrupción. En palabras de G. Shabbir Cheema (2003:109): “las causas fundamentales de la corrupción son las estructuras económicas, la incapacidad institucional de diseño e implementación de estrategias de reforma, y la falta de voluntad política”. 

Junto a legislaciones drásticas, otra clave es revalorizar social y culturalmente  la virtud cívica, reemplazada en las últimas décadas en Chile por el predominio del afán de lucro. Pero el mejor remedio es y seguirá siendo que muchos ojos miren la actividad pública, aunque haya quienes consideren que se rigidiza la gestión de gobierno, o que se abren espacios para la antigua costumbre de acusar sin fundamento. En el largo plazo, se gana más de lo que se pierde si  se logra disminuir las “oportunidades de corrupción” y, en especial, terminar con la asignación discrecional de recursos (sin reglas de asignación, sin concursos, sin decisiones colegiadas, sin rendición de cuentas, sin expresión de causa). Se requiere vigilar y transparentar las licitaciones. En especial, en el área municipal, diversas licitaciones de recolección de basura y otros servicios urbanos parecen dejar mucho que desear. A esto cabe agregar la amplia publicidad que debe darse a las autorizaciones de actividad privada y a las fijaciones tarifarias, que tienen enfrascadas al Estado chileno en múltiples juicios por cientos de millones de dólares con algunas empresas reguladas. 

Si el objetivo es terminar con el clientelismo y pasar de la discrecionalidad a las reglas, ¿por qué no acudir sistemáticamente a la sociedad civil, estableciendo, junto a la mayor transparencia de las decisiones públicas, Comités de Usuarios que sean habilitados, además de los organismos oficiales de control, para revisar procedimientos y decisiones en cada órgano público, especialmente los que gestionan fondos concursables o directamente asignables? Ya existen experiencias de Comités de Usuarios, como en el nuevo mecanismo del Seguro de Desempleo aprobado en 2002. 

 

Reemplazar el favoritismo por el mérito en el nombramiento de cargos públicos 

La igualdad de acceso a los cargos públicos es un principio democrático que ha perdido fuerza en Chile, o que más bien nunca tuvo mucha fuerza en un Estado tradicionalmente prebendario. Pero no cabe olvidar que éste es un principio republicano fundamental, que ya formaba parte de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de la Revolución Francesa de 1789. Su artículo 6, respecto del cual hay poco que agregar para fundar la doctrina democrática en la materia, señala: “La ley es la expresión de la voluntad general. Todos los ciudadanos tienen derecho a concurrir a su formación personalmente o a través de sus representantes. Debe ser la misma para todos, ya sea que proteja o que castigue. Todos los ciudadanos, siendo iguales a sus ojos, son igualmente admisibles a todas las dignidades, puestos y empleos públicos, según su capacidad y sin otra distinción que la de sus virtudes y de sus talentos”. 

La violación del principio de igualdad ante la ley, que incluye la igualdad de acceso a los empleos públicos, provoca universalmente en el mundo moderno la mayor de las irritaciones ciudadanas contra los gobernantes, especialmente en su variante del nepotismo, y es el factor principal de su deslegitimación, que en determinadas circunstancias arrastra la de la democracia en su conjunto (“que se vayan todos”). En democracia, los gobernantes son elegidos, o debieran serlo, para llevar a cabo un programa de acción. Para ello deben poder trabajar en los puestos de liderazgo del gobierno con colaboradores de su confianza, en el sentido que comparten el mandato popular de realizar un programa y están exclusivamente motivados por su realización, nombrados discrecionalmente (y siendo en todo momento removibles) por el jefe de gobierno de cara al público. Estos deben poder disponer de pequeños equipos de apoyo técnico y político que expresamente entren y salgan con ellos de los gabinetes de los ministerios. El resto de los empleos públicos, en una democracia moderna, debe ser de carácter profesional, no sujeto a discrecionalidad y menos a persecución política. Para ello se inventó el sistema de plantas, en el que los funcionarios no pueden ser removidos sino por mal desempeño, y en ningún caso por sus opiniones o convicciones. Y el ingreso y los ascensos deben realizarse mediante evaluaciones objetivas, anónimas, basadas exclusivamente en el mérito y no en el pago de favores o la constitución de clientelas. Este último es el camino más directo al desvío de recursos públicos, a la ineficiencia y la mediocridad en detrimento del mandato de servir a los ciudadanos. 

Asegurar normas objetivas de acceso y promoción interna, con una cultura de la evaluación permanente de los recursos humanos, debe hacerse además sin la arbitrariedad constituida por los miles de cargos a contrata y honorarios, que son una de las fuentes principales del clientelismo que se ha instalado en la administración pública chilena. Cabe redefinir de manera drástica el uso de personal a honorarios y a contrata discrecional, aunque ello vaya en contra de las recomendaciones favorables a una supuesta eficiencia basada en la absoluta flexibilidad laboral. Debe recalcarse que el Estatuto Administrativo señala como norma general que en cada servicio público no más del 20% de los recursos humanos debe ser a contrata, lo que es materia de modificación cada año en la Ley de Presupuestos en casos particulares. ¿Por qué no obligar en lo sucesivo a cada responsable público a una justificación anual exhaustiva frente al parlamento de la derogación de la regla general? Esta es una tarea para el parlamento, que debiera atreverse a rechazar la actitud cómoda de los responsables de las finanzas públicas que no se hacen cargo de esta dimensión de la profesionalización de la función pública bajo el falso principio de la flexibilidad y de la economía, que suele transformarse a larga en despilfarro por el exceso de discrecionalidad que lleva al abuso y al pago de favores. 

Hagamos un poco de historia. Hasta diciembre de 1989, y desde el golpe de Estado de 1973, todos los cargos de la administración del Estado eran de exclusiva confianza de la autoridad dictatorial. Bastaba un decreto del Ministro del Interior para la cesación en el cargo de cualquier funcionario. Se combinaba allí tanto el autoritarismo liso y llano como la emergente escuela del New Public Management y su lógica de la flexibilidad, hasta que la junta militar dictó en diciembre de 1989,  al terminar su régimen, un estatuto que después de 17 años le daba a los funcionarios la más completa inamovilidad, con excepción del primer (ministros y subsecretarios) y segundo (unos 700 jefes de división y equivalentes) niveles de la administración. Se dejó además en suspenso todo mecanismo de calificación, lo que hubo que corregir en el primer gobierno democrático (Martner, 1993), con excepción de los profesores, lo que se hizo solo una década más tarde. 

Por esta razón, el entonces Presidente electo Patricio Aylwin solicitó a la feneciente junta militar, y obtuvo de ella, una modificación de la ley del Estatuto Administrativo para que el tercer nivel (los del orden de tres mil jefes de departamentos) fueran también de exclusiva confianza presidencial, con garantías de continuidad funcionaria (“plantas paralelas”) para los desplazados del cargo. Lo que tuvo una justificación circunstancial, pues en realidad muchos de esos jefes de departamento no tenían las competencias necesarias y habían llegado ahí arbitrariamente, se transformó en un problema en el largo plazo: un espacio de oro para el clientelismo y para el sistema de pase partidario informal a la hora de nombrar a personas que debían cumplir funciones profesionales al servicio de los ciudadanos. 

La creación del sistema de Alta Dirección Pública en 2003, luego de una crisis de corrupción en el Ministerio de Obras Públicas, estableció que el tercer nivel debía dejar de ser de nominación presidencial y llenarse por concurso por tres años, mientras algunos cargos de alta jerarquía debían hacer lo propio. El sistema partió en el año 2004 con 417 cargos. A febrero de 2014, los cargos que se eligen a través de la ADP llegan a 1.255. De ellos, 944 corresponden a cargos adscritos a 112 servicios públicos del gobierno central. Además, el sistema participa en la selección de los directores independientes de CODELCO, jueces y secretarios de tribunales tributarios y aduaneros, ministros de tribunales ambientales, nuevos organismos de la nueva institucionalidad educacional, y más recientemente en los concursos de jefes de departamentos de educación municipal y de directores de escuelas y liceos municipales, es decir otros 311 cargos de  227 organismos públicos. De los 944 cargos adscritos, 110 son del primer nivel jerárquico, en que la autoridad que nombra es el Presidente de la República. Los altos directivos públicos de cargos adscritos nombrados mediante el Sistema ADP tienen una duración de tres años en su cargo y pueden ser renovados hasta dos veces, por igual plazo.  

El problema básico que permanece es que siguen siendo funcionarios de exclusiva confianza y su renuncia puede ser solicitada en cualquier momento por la autoridad, lo que ha ocurrido en los dos últimos cambios de gobierno. En definitiva, es apenas un sistema de filtro de nombramientos presidenciales, antes que uno inscrito en la carrera administrativa profesional.  

Si se quiere diferenciar responsabilidad política y profesionalismo de la función pública, el cuerpo de funcionarios distinto de los  altos cargos que son nombrados a discreción por el o la Presidente o Presidenta de la República debe ser reclutado mediante estricto concurso de oposición, anónimamente y con movilidad horizontal entre servicios además de la movilidad vertical al interior de cada servicio público. Su función debe ser ejecutar las políticas impulsadas por la autoridad política que responde ante los ciudadanos, y contribuir técnicamente a su diseño, puesta en práctica y evaluación, en una lógica de optimización del desempeño en materia de pertinencia de las políticas públicas y de maximización de la eficacia (capacidad de obtener los objetivos buscados) y eficiencia (prestar el servicio al mínimo costo por unidad producida). La carrera funcionaria no debe llegar hasta la cima de la jerarquía estatal, salvo que cuente con la confianza presidencial, cima que debe ser ocupada por las razones expuestas por personas mandatadas directa o indirectamente por la soberanía popular.  

Los funcionarios de carrera deben poder trabajar con gobiernos de un signo u otro, siempre que sean competentes. La consecuencia de esta afirmación es que se debe restringir drásticamente en Chile los cargos de confianza política y limitarlos a no más de unas 300 posiciones directivas (con sus respectivos colaboradores directos). Habrá que distinguir en esta lógica acuciosamente y con fundamento entre los servicios que definen políticas, cuyos directivos deben tener un compromiso con el programa de gobierno y deben seguir siendo de confianza presidencial (y periódica rendición de cuenta ante el parlamento), y los que ejecutan políticas y deben ser dirigidos y compuestos por personas reclutadas y promovidas de acuerdo a su exclusivo mérito profesional. 

  

Redefinir la formación de directivos 

El Estado debe poder formar directivos y funcionarios competentes, directamente y a través de las universidades para diseñar y gestionar las políticas públicas y desarrollar la esfera pública. La política pública puede definirse como “la suma de las actividades de gobierno, realizadas directamente o a través de agentes, en tanto esas actividades tienen influencia en la vida de los ciudadanos” (Peters, 1999). La esfera pública se entiende como aquella que “hace posible la participación de los ciudadanos en la formulación y la consecución de las políticas públicas, una participación continuamente vigilante y que procede por co‐decisión” (Habermas, 2009).  Una organización pública persigue, de acuerdo a sus medios y capacidad de aprendizaje organizacional, la realización de objetivos de servicio público, con efectos en el entorno económico, social y ambiental. 

El desarrollo de competencias para estos fines incluye ampliar tres tipos de saberes en el área: el saber‐conocer (suma de los saberes teóricos y técnicos o conocimientos, tanto intuitivos como reflexivos); el saber‐hacer (o habilidades, derivadas de combinaciones de atributos) y el saber‐ser (o calidades de las disposiciones personales, como la actitud ética y el espíritu crítico). La interacción entre estos componentes refuerza el carácter de “conocedor” (saber + saber‐ser) y "realizador” (saber + saber‐hacer+ saber‐ser) de las personas en el contexto de su inserción social y organizacional. El objetivo de la formación de directivos públicos debe ser expandir los conocimientos y habilidades y fortalecer las actitudes que conforman las competencias para el logro de mejores resultados en las organizaciones cuyos fines son el mejoramiento de la vida de los ciudadanos.  

Los directivos deben tener la capacidad de identificar y analizar situaciones para resolver problemas con pertinencia. Para ello se requiere hacer converger diversas disciplinas del conocimiento científico  para afianzar las habilidades de a) interpretación (comprender y expresar el sentido o significado de una variedad de experiencias, situaciones, datos, eventos, juicios, convenciones, creencias, reglas o criterios); b) de análisis (identificar las relaciones de inferencia o causales estableciendo conjeturas e hipótesis contrastadas con información y evidencia relevante mediante metodologías probadas‐ entre variables y entre declaraciones, preguntas, conceptos, descripciones y representaciones que procuran expresar creencias, juicios, razones, informaciones u opiniones) y c) de evaluación (establecer la credibilidad de las declaraciones u otras representaciones que describen experiencias, percepciones, juicios, creencias y opiniones y la fortaleza lógica de las relaciones de inferencia) de las políticas públicas y de los comportamientos organizacionales de las instituciones que las llevan a cabo. También supone el desarrollo del espíritu crítico, entendido como una serie de disposiciones: la curiosidad frente a variados temas, la preocupación por permanecer bien informado, la confianza en los procesos de investigación razonada y en la capacidad propia para llevarla a cabo, la apertura de mente frente a diversas visiones de mundo, la flexibilidad en la consideración de alternativas, la disponibilidad para entender opiniones de otros, la ecuanimidad en la apreciación de razonamientos, la honestidad en el reconocimiento de los propios sesgos, prejuicios y estereotipos o tendencias egocéntricas, la prudencia en la suspensión, enunciado o alteración de juicios y la disposición a reconsiderar y revisar puntos de vista donde la reflexión honesta sugiere que es necesario . 

El primer grupo de competencias a desarrollar apunta a mejorar la capacidad de respuesta a preguntas respecto a por qué y para quién debe realizarse una intervención del Estado mediante una política pública, es decir la pertinencia de su diseño (¿para asegurar el ejercicio de derechos al margen del mercado, habida cuenta de las restricciones económicas, sociales e institucionales?; ¿para garantizar determinados niveles de equidad en el acceso a bienes y servicios?; ¿para proveer lo que el mercado no provee?; ¿para asegurar o mejorar el funcionamiento del mercado corrigiendo una falla parcial del mercado cuando el Estado falla menos que el mercado? ). Esta es una tarea en donde el análisis positivo – el juicio de hecho respecto del objeto de estudio y la dinámica de las acciones de los agentes que intervienen en él‐ y el análisis normativo –el juicio de valor respecto a qué debe o no hacerse y cómo hacerlo‐ tienen fronteras tenues. La dimensión positiva y la dimensión normativa se encuentran en este campo especialmente entrelazadas.  

El segundo grupo de competencias a desarrollar apunta a mejorar la capacidad de respuesta a preguntas respecto a cómo llevar adelante políticas públicas efectivamente al servicio de los ciudadanos, es decir la calidad de su puesta en práctica, el grado y alcance en que las organizaciones cumplen con su misión de servicio público y el grado en que sus actividades se realizan al mínimo costo dados los objetivos a alcanzar. Supone identificar estilos de liderazgo y de gestión organizacional considerando la gama de enfoques teóricos existentes, desde el modelo burocrático jerárquico tradicional, pasando por la gerencia pública y sus postulados (entre los que se incluye que los ejecutivos deben procurar resolver la ambigüedad, la incertidumbre y el conflicto alrededor de las políticas para definir de antemano lo que quieren que sus funcionarios realicen en un lapso determinado; que las funciones de formulación de políticas y las de operaciones se asignen a entidades distintas, con organizaciones operativas encabezadas por funcionarios expertos en gestión; que los sistemas administrativos centralizados se reformen para trasladar obligaciones, autoridad y responsabilidad hacia abajo en la línea jerárquica) y los modelos post‐burocráticos de gestión por resultados y para resultados, que enfatizan la superación de problemas socialmente relevantes como la disminución de la pobreza y las desigualdades; el crecimiento económico sustentable; el mejoramiento en la calidad de vida y en la esperanza de vida saludable; el aumento de la formación de la población; la disminución del costo de operación gubernamental y el mejoramiento de la definición y medición de los resultados de desarrollo. 

Estas formaciones deben estar, además, inmersas en los valores éticos propios de la función pública en un contexto democrático, es decir los del profesionalismo y el mérito, la integridad en la asignación y administración de los recursos públicos y el respeto por la diversidad, tratando a todos con dignidad y no discriminando a ningún individuo o grupo.  

 

Criterios para la evaluación de alternativas de diseño institucional  

Dado que la agenda del gobierno actual y del anterior han sido intensivas en la creación de nuevos ministerios a partir de agencias gubernamentales existentes (ministerios de Desarrollo Social y Deportes durante Piñera,  Asuntos Indígenas y Cultura y Patrimonio prometidos por la presidenta Bachelet para su nuevo período), y que la tentación de la promesa de rediseño institucional está siempre presente en las agendas gubernamentales para enfrentar la emergencia de problemas de coyuntura, cabe reseñar algunos criterios de evaluación de la pertinencia de unas u otras opciones de diseño institucional como marco analítico de referencia. Vale la pena tener en cuenta, en primer lugar, el contraste entre la experiencia neozelandesa, inspirada en los rediseños británicos, que Trosa (2000) llama de “juego de lego”, que resultó en la transformación de prácticamente todas las estructuras administrativas en agencias autónomas ‐con la consecuencia de parcelizar la administración, multiplicar las necesidades de coordinación y una mayor dificultad para mantener la coherencia de las políticas públicas, con la australiana, de enfoque sistémico y que buscó hacer trabajar en conjunto las reformas presupuestarias, a la evaluación y “benchmarking” de políticas y a la descentralización, poniendo el acento en la definición de los servicios a ser prestados a los ciudadanos, y luego, si resulta necesario, abordar reformas de estructura administrativa, privilegiando más bien una “coherencia sistémica”. En esta lógica Laffont (2000)  se ha ocupado de definir algunos “principios de gestión para un Estado moderno” que pueden ser útiles para privilegiar la búsqueda de la mencionada coherencia.  

En primer lugar se trata de tomar nota de los límites de la racionalidad en las decisiones públicas. Así, cabe sostener que “el gobierno, habiendo tomado conciencia de su racionalidad limitada, procurará diversificar los riesgos de decisiones erróneas (cuando ello es posible) descentralizando las decisiones”, y que “el gobierno organizará el proceso decisional arbitrando entre los errores de tipo 1 (tomar una mala decisión) y los errores de tipo 2 (rechazar una buena decisión)”. La organización del proceso decisional para arbitrar entre los dos tipos de errores mencionados puede parecer una cuestión en exceso abstracta. Sin embargo, tiene traducciones concretas en el diseño de mecanismos que establecen la colegiatura en la aprobación o rechazo de proyectos o regulaciones (como en el caso de varios de los consejos ministeriales creados en las dos últimas décadas en Chile): si la colegiatura, al estimular la deliberación y la existencia de mayor información, tiende a disminuir la probabilidad de aprobar un mal proyecto (un proyecto de inversión, o una norma, o el nombramiento de un responsable de programa público), también puede tener la consecuencia de aumentar  la probabilidad de rechazar un buen proyecto, al aumentarse el número de intervinientes eventualmente no ilustrados en la decisión. Son numerosas las cuestiones de política pública en las que se debe arbitrar entre costos y beneficios en ausencia de consenso científico (especialmente sobre los efectos sanitarios o ambientales de diversos proyectos energéticos y productivos).  

Un segundo grupo de principios de gestión de un Estado moderno procura contrarrestar los comportamientos estratégicos de los actores que realizan las políticas públicas y también considerar el comportamiento estratégico y la necesidad de otorgar incentivos a los agentes económicos que disponen de información privada (situación de selección adversa) o que realizan acciones privadas (situación de riesgo moral).  Estos incentivos deben ser pocos y medibles. Para disminuir el riesgo de captura de los reguladores por los agentes económicos regulados, se entiende que se debe: 

‐ disminuir los factores de colusión; 

‐ reforzar los incentivos de los reguladores aumentando su remuneración si transmiten información verificable desfavorable al agente regulado y ‐  aumentar el costo de transacción de la colusión. 

A su vez, el gobierno debe organizar, tanto como le sea posible, la competencia entre sus propios servicios cuando no sea un obstáculo a las necesarias coordinaciones. 

En tercer lugar, es pertinente considerar el principio que sostiene que se debe actuar sobre la insuficiencia de compromiso intertemporal en la acción pública. Un ejemplo actual es la contraposición de objetivos de largo plazo con demandas de corto plazo en el ámbito ambiental y energético. Los problemas ambientales por definición tienen soluciones de largo plazo. Los resultados de medidas para conservar bosques o disminuir la contaminación o la emisión de gases con efecto invernadero se perciben muchos años después, incluso décadas, de las primeras iniciativas, cuando ya todos se olvidaron de las medidas iniciales y los gobiernos han cambiado. Por otra parte, los gobiernos necesitan de éxitos inmediatos, y en particular de suministro energético continuo, suficiente y de mínimo costo dadas las tecnologías disponibles para haber posible el aumento de la inversión y del empleo. Muchos ejemplos ponen en evidencia este dilema. Por ello la solución para enfrentar los problemas medioambientales y energéticos sólo puede encontrarse en el establecimiento de una institucionalidad que no relegue el largo plazo y evite que el gobierno cambie sus compromisos en vista de situaciones coyunturales, aunque aparenten ser relativamente más importantes. Resolver este tipo de dilemas supone actuar respecto de fines múltiples con temporalidad diferenciada, y el proceso de toma de decisiones institucionales debe adecuarse a esa situación mediante entidades colegiadas en las que estén representadas las preocupaciones de largo plazo con derecho a veto en base a definiciones estratégicas previamente adoptadas.  

Referencias 

 

Carassus, David; Favoreu, Christophe, Gardey, Damian y Maurel, Christophe. 2011. La Caractérisation et la Définition de la Performance Publique: une Application aux Collectivités Locales. En  Actes Colloque Airmap, Versailles‐Saint Quentin, 29/061/07/2011. Disponible en http://www.airmap.fr/index.php/publications/actes‐descolloques. Consultado el 01‐06‐2014. 

Cheema, G. Shabbir. 2003. “Strengthening the Integrity of Government”. En Reinventing Government for The Twenty‐First Century. State Capacity in a Globalizing Society. Dennis A. Rondinelli y G. Shabbir Cheema, editores. Bloomfield: Kumarian Press. 

Habermas, Jürgen. 2009. “¿Tiene Aún la Democracia una Dimensión Epistémica? Investigación Empírica y Teoría Normativa”. En ¡Ay, Europa! Pequeños Escritos Políticos. Madrid: Editorial Trotta, pp. 136‐183. 

 Laffont, Jean Jacques. 2000. “Étapes vers un État Moderne: Une Analyse Économique”.  État et Gestion Publique. Conseil d’Analyse Économique. Paris: La Documentation Francaise. 

Peters, B. Guy. 1999. American Public Policy: Promise and Performance, Fifth Edition. New York: Chatam House Publishers.  

Trosa, Sylvie. 2000. “Réinventer l’État. Ici et Ailleurs”. En État et Gestion Publique. Conseil d’Analyse Économique. Paris: La Documentation Francaise. 

United Nations. Competencies For The Future. http://www.unep.org/vacancies/PDF/competencies.pdf. Consultado el 01‐06‐2014.

Varios autores. 1990. Critical Thinking: A Statement of Expert Consensus for Purposes of Educational Assessment and Instruction. Milbrae, CA: The California Acadamic Press.