Bachelet y las resistencias al cambio

 En La Tercera digital

Michelle Bachelet ha logrado marcar con creces el escenario político en sus primeros tres meses de gobierno. Había anunciado un plan inicial de más de 50 iniciativas que básicamente ha puesto en práctica y tres grandes prioridades para su segundo cuatrienio: una reforma tributaria, enviada al parlamento a fines de marzo; una reforma al sistema educativo, cuyas primeras iniciativas legales en materia de lucro, gratuidad y selección fueron enviadas antes del 21 de mayo; y la elaboración de una nueva constitución, prevista para ser discutida a partir del segundo semestre 2014 o en 2015. Pero además envió un proyecto de reforma al sistema electoral binominal, planteó en su discurso del 21 de mayo la necesidad de discutir y legislar sobre el aborto terapéutico y en caso de violación, su comité de ministros respectivo revocó el permiso ambiental en el proyecto HydroAysén y firmó el proyecto que crea una AFP estatal.

¿Son éstas demasiadas iniciativas en tan poco tiempo? El único factor de incertidumbre parece ser el de si su coalición de gobierno la acompañará o no en los procesos de reforma, aunque la presidenta Bachelet debiera contar con lo que no dispuso ningún gobierno elegido desde 1990: una mayoría cercana a los 4/7 en ambas cámaras, lo que le permite en principio cambiar las principales legislaciones. Porque la sociedad, hace ya mucho rato, apoya ampliamente los diversos elementos de su agenda, los que fueron anunciados con claridad en su campaña. Se puede conjeturar que más bien la sociedad le reprocharía no estar haciendo las reformas comprometidas si la presidenta hubiera caído en el inmovilismo y seguido los consejos, que le siguen dando, de los dirigentes políticos atrapados por los traumas del pasado, los fantasmas de la transición y… sus intereses corporativos.

Bachelet ha partido de un diagnóstico que la lleva a considerar en serio, lo que debiera hacer todo el gobierno y toda la coalición Nueva Mayoría, la demanda por cambios en diversos componentes de una vida social marcada abrumadoramente por las desigualdades y discriminaciones de diversa índole, así como la mayor autonomía que ha adquirido la sociedad civil y también la desafección general de los ciudadanos con la esfera pública, expresada en la amplia abstención en la última elección presidencial y parlamentaria. Según la encuesta Ipsos-Universidad de Santiago sobre valores sociales, una gran mayoría de chilenos (70%) opina que hay que “reformar de manera importante” la sociedad. Los que además quieren “cambiarla totalmente” son más (18%) que la suma de los que creen que hay que “hacerle cambios menores” o “dejarla como está” (12%). Se observa una opinión abrumadoramente mayoritaria en favor de la gestión pública de los servicios básicos y de la salud, las pensiones y la educación y en favor de que los recursos naturales (el cobre, el litio, el agua, la energía) sean exclusivamente de propiedad estatal. Sólo un 25% se opone al matrimonio igualitario y al Acuerdo de Vida en Pareja y sólo un 14% se opone a cualquier forma de aborto.

Abordar una agenda de cambios siempre genera reacciones de los afectados, evidentemente, y ésta no iba a ser la excepción. Pero éstos no parecen estar en condiciones, aunque mucho les gustaría, de estructurar un “frente del rechazo” viable. Para eso se necesita una mínima dosis de legitimidad social, que francamente no tienen. Es verdad que la jerarquía de la Iglesia ha reaccionado mal frente a la reforma educacional y el debate sobre el aborto, cerrando filas con la derecha y los partidarios del lucro educacional, pero…difícilmente podría haberse esperado otra cosa de una institución hoy predominantemente conservadora, por otro lado bastante desacreditada ante la opinión pública, o en todo caso con una influencia declinante. Es cierto que el empresariado ha reaccionado negativamente frente a los cambios a la tributación de las utilidades de las empresas, pero ¿alguien se hubiera imaginado una reacción distinta? Además, sólo entrarán en plena vigencia en el próximo gobierno, mientras no se toca el impuesto a la extracción de recursos naturales y se rebaja los impuestos a los ingresos más altos (lo que muchos no compartimos en absoluto), así es que a los grandes empresarios el mundo francamente no se les está cayendo. El dato clave es que los sectores medios y populares apoyan mayoritariamente, con mayor o menor entusiasmo, las reformas propuestas.

Así, la derecha no logra articular una oposición cerrada y clara, como lograba hacerlo antaño, ni menos, como les gustaría a algunos como Novoa o Allamand, revivir épocas pasadas de insubordinación civil derechista. Esas son simplemente fantasías sin destino. La sociedad mira hacia adelante, y la presidenta Bachelet ha sabido interpretar con serenidad los anhelos de cambio en virtud de los cuales fue elegida para gobernar.

Es de esperar que ese enfoque se extienda a dar curso en el segundo semestre a la fórmula de proponer al actual parlamento una reforma al actual sistema de plebiscitos para permitir un pronunciamiento de los ciudadanos sobre la opción de elegir en 2015 una asamblea constituyente. Ésta debiera generarse sobre bases proporcionales para redactar durante un año una nueva constitución, que sea refrendada en un nuevo plebiscito a fines de 2016. La idea de que el actual parlamento redacte y apruebe una nueva constitución contaría con una gran desconfianza ciudadana, pues se vería en ese enfoque la voluntad de preservar los privilegios de representantes hoy muy influidos por el poder económico que financia sus campañas y por la voluntad de preservación de su sistema de alimentación de redes clientelísticas, que en algunas regiones constituyen hoy verdaderos feudos en base al copamiento del Estado. Si la presidenta propusiese una asamblea constituyente con el mandato de dotarnos de un nuevo sistema moderno de reglas básicas lo más consensuado posible (sobre las reglas del juego en democracia siempre hay que buscar el más amplio acuerdo), realizada en un contexto legal y sereno, consagraría en cambio una histórica voluntad de refundar la democracia sobre bases sanas y constituiría un notable legado para las nuevas generaciones.

El Estado laico y el debate sobre el aborto

Columna en El Mostrador

El laicismo, dentro del marco establecido en la ley por los representantes de la soberanía nacional, “es el derecho de cada cual a plantear su vida de un modo diferente a todos los demás o de concordar en creencias y costumbres con quienes prefiera”, de modo de “pertenecer a una colectividad en la que sólo el reglamento legal es obligatorio y la elección de vida creación personal” (Fernando Savater). En un Estado laico y democrático, todos tienen derecho a profesar la religión o, en general, las ideas que prefieran, pero nadie tiene derecho a imponer sus convicciones a otros. Cada cual puede hacer valer las propias, pero dejando que los otros vivan su vida según sus propias opciones y convicciones en tanto no dañen a los demás.

Los que somos contrarios a la pena de muerte y a todo acto de violencia sobre terceros, consideramos que nadie debe estar autorizado a quitarle la vida a otro ser humano, salvo en situación de defensa personal o social (en caso de guerra legítima) que obligue, en ausencia de otras opciones, a recurrir a esa medida extrema. Eventualmente, también la podemos concebir para evitar graves sufrimientos al moribundo que lo solicita o lo ha solicitado antes de caer en la inconsciencia. Esta “ética de la compasión” (siguiendo a Michel Onfray), que se opone en este aspecto al dogma del deber de vida de origen cristiano y más generalmente monoteísta (haciéndose notar la contradicción entre este deber de vida en medio del sufrimiento obligado y la aceptación, hasta hace poco, de la pena de muerte por la Iglesia Católica) es aplicable al tema de la despenalización del aborto, es decir, de la legalización de la interrupción voluntaria del embarazo.

No cabe restringir el problema del aborto terapéutico a situaciones como el dilema vida de la madre-vida del niño o niña, o a la intervención en caso de inviabilidad del feto, que la medicina moderna ha podido circunscribir a situaciones poco frecuentes, en las cuales en todo caso el aborto debe despenalizarse sin más.

Contrariamente a la creencia de la bioética conservadora, lo humano no coincide con las primeras horas del encuentro del espermatozoide y el óvulo, sino cuando el cerebro del embrión le permite iniciar un esbozo de existencia interactiva con el mundo. Antes de que esas potencialidades surjan, el embrión es del orden de una indeterminación que supone la vida pero que excluye aún lo humano. Del mismo modo, al final de la existencia, la incapacidad neuronal permanente para mantener una relación con el mundo anuncia la entrada en una nada que puede mantener signos vitales pero ya ha dejado de tener anclaje humano.

También es necesario interrogarse, en primer lugar, por el destino de un embarazo originado en una violación, como ha hecho la Presidenta Bachelet. Cabe preguntarse: ¿es humano imponer la continuidad de un embarazo originado en un acto horrible y profundamente traumático como una violación?, ¿qué vida espera a quien nace como fruto de esa tragedia?, ¿qué sufrimientos síquicos agudos y prolongados esperan a la madre y al hijo o hija?, ¿no es de una frialdad inhumana obligarlos a este sufrimiento por una vida entera? La única respuesta desde la “ética de la compasión” a estas interrogantes es la autorización legal del aborto en caso de violación. Tampoco se trata de obligar a nadie a lo contrario –permitiendo a quien quiera concluir el embarazo originado en estas circunstancias trágicas– en virtud del principio de libertad de opción.

Es necesario, en segundo lugar, debatir también sobre la despenalización del aborto a secas, por decisión soberana de la mujer embarazada. El mero enunciado de esa opción no parece suficiente, sin necesarias precisiones y límites. Si se es contrario a quitar la vida a otros seres humanos, el aborto soberano sólo es aceptable cuando se realiza antes que el ser vivo en anidación haya alcanzado el desarrollo neuronal que esboza su condición humana. Esto ocurre en el paso del embrión al feto (lo que es materia de definición científica, por lo que, revisada la literatura, entendemos, con la limitación de nuestros conocimientos en la materia, que esto ocurre alrededor de las diez semanas de embarazo). Se trata de despenalizar sólo en estas circunstancias precisas la interrupción de la gestación de lo vivo. Después, estamos en presencia del deber ineludible del hombre hacia lo humano en desarrollo. A los 70 días de la gestación el feto conoce movimientos eléctricos, para que tres semanas más tarde aparezcan los neurotransmisores específicos con cuya ayuda el dolor y el placer (los criterios desde los que puede considerarse emergiendo lo humano como distinto del limbo en que está sumido lo que es todavía sólo un agregado celular vivo pero primitivo) empiezan materialmente a captarse. Después de la emergencia de lo humano en lo vivo, una interrupción voluntaria de embarazo es infanticidio, algo muy serio, que sí debe ser penalizado, salvo en la mencionada circunstancia de una violación y por las razones de compasión expuestas.

Contrariamente a la creencia de la bioética conservadora, lo humano no coincide con las primeras horas del encuentro del espermatozoide y el óvulo, sino cuando el cerebro del embrión le permite iniciar un esbozo de existencia interactiva con el mundo. Antes de que esas potencialidades surjan, el embrión es del orden de una indeterminación que supone la vida pero que excluye aún lo humano. Del mismo modo, al final de la existencia, la incapacidad neuronal permanente para mantener una relación con el mundo anuncia la entrada en una nada que puede mantener signos vitales pero ya ha dejado de tener anclaje humano.

Las mujeres que piensan distinto respecto al aborto están en su derecho de no practicarlo en ninguna circunstancia (aunque sabemos cuánta hipocresía e ilegalidades, llegado el momento, se esconden tras posturas rígidas de defensa de la moral tradicional, especialmente por los hombres conservadores con o sin sotana), ni la muerte asistida (que, también sabemos, dígase lo que se diga, se practica con frecuencia sin control y debido a razones económicas, lo que es mucho peor que una regulación clara y humana). Pero los conservadores e integristas no tienen el derecho moral a impedir que otros lo hagan, con tanto o más fundamento ético. Ni menos deben tener el derecho a imponer desde la legislación sus discutibles convicciones particulares.

Cambiar el sistema de pensiones: otra reforma necesaria

Mi columna en El Mostrador sobre reforma a las pensiones.

En estos días arrecia el debate sobre la reforma tributaria y empiezan las definiciones sobre la reforma educacional, haciendo efectiva aquella máxima ciclística según la cual el que no pedalea se cae. Pero no debe perderse de vista otra área muy importante para el futuro de Chile: la necesaria reforma del sistema previsional.

¿Pero será tan necesaria? ¿No existe ya una agenda muy recargada? De acuerdo a la OCDE, Chile exhibe una tasa de reemplazo –diferencia entre las últimas remuneraciones y la pensión por vejez– de 51,8%. Es decir, en Chile el sistema de capitalización tiene quebrados a la mayoría de los jubilados actuales y futuros de las AFP. No es el caso de estas entidades, las que han obtenido una rentabilidad sobre patrimonio de 23% promedio entre 2005 y 2011, según cálculos de Eduardo Titelman (en Revista de Políticas Públicas Usach, 2013, Nº 2). Y sin moverse mucho de su escritorio, sobre la base de la remuneración de los trabajadores, que no tienen pito que tocar en este baile. Las AFP tienen el raro privilegio de competir por un gigantesco flujo de ingresos obligatorios garantizados por el Estado. Mientras tanto, la OCDE agrega que aproximadamente el 20% de los adultos mayores en Chile vive en situación de pobreza, superando el promedio de 13% de los países miembros de ese organismo.

Realizada la ampliación de cobertura y revalorización de las pensiones básicas en el primer gobierno de Michelle Bachelet (aunque, siempre según la OCDE, Chile sigue siendo el país de ese grupo en el que los mayores de 65 años reciben el menor aporte estatal como proporción de sus ingresos), quedaba pendiente reformar el sistema de AFP creado por José Piñera en 1981. La Presidenta convocó a fines de abril de 2014, como estaba contemplado en su programa, una comisión de expertos que debe rendirle un informe en enero de 2015. Entre estos expertos se encuentran conocidos defensores de las AFP que harán las habituales loas interesadas al sistema, pero también reputados académicos, como Nicholas Barr, de la London School of Economics and Political Science, quien –con Peter Diamond, del MIT y Premio Nobel de Economía 2010– ha sido uno de los más consistentes críticos de las supuestas ventajas de los sistemas de capitalización. Ellos han rebatido diversos mitos al respecto, como además lo ha hecho en profundidad el muy de moda Thomas Piketty, de la Escuela de Economía de París (“Pour un nouveau système de retraite. Des comptes individuels de cotisations financés par répartition”, 2008, CEPREMAP), cuyos argumentos vale la pena reseñar.

Mito 1: “Los sistemas de reparto están quebrados por la evolución demográfica y ya no son viables”

El envejecimiento demográfico provoca una mayor dificultad de financiar las pensiones bajo el sistema de reparto, bajo el sistema de capitalización o bajo cualquier otro sistema que pueda imaginarse. No obstante, existen sistemas de reparto perfectamente compatibles con este proceso en tanto la carga financiera del pago de pensiones se vaya adaptando a las disponibilidades presupuestarias definidas. El sistema de reparto puede absorber el cambio demográfico: a) ajustando los parámetros (tasa de cotización, años de cotización, edad de retiro, tasa de reemplazo), lo que han hecho casi todos los países que mantienen este tipo de sistema, entre los que se cuenta Estados Unidos y la mayoría de los europeos, o b) estableciendo “cuentas nocionales”, es decir una contabilidad de derechos según cotizaciones acumuladas a lo largo de la vida activa, indexadas por la evolución de la masa salarial (Suecia) o el PIB (Italia), lo que da lugar a una cuenta de capital acumulado que refleja los derechos pensionales, que son convertidos en renta con un coeficiente que depende de la esperanza de vida de la generación y del esquema de revalorización de pensiones escogido, evitando la discriminación hombres-mujeres, o c) estableciendo una pensión uniforme universal a la neozelandesa, financiada por reparto a través de impuestos, establecida en este caso como un 60% del salario medio. Ninguno de estos sistemas está “quebrado” en absoluto.

Mito 2: “Con la capitalización individual las pensiones son mayores que con el reparto”

De acuerdo a la llamada “regla de Samuelson”, la tasa real de rentabilidad en un sistema de reparto maduro es equivalente a la suma de la tasa de crecimiento de la fuerza de trabajo y la tasa de crecimiento en la productividad (ver “An Exact Consumption-Loan Model of Interest with or without the Social Contrivance of Money”, Paul Samuelson, Journal of Political Economy, diciembre 1958), lo que se refleja en la evolución de la masa salarial y en la del PIB. Si ésta crece más (o menos) que el rendimiento de los fondos privados de pensiones, las pensiones serán mayores (o menores) en un sistema de reparto o en uno de capitalización. Para Barr-Diamond (The Economics of Pensions, Oxford Review of Economic Policy, 22, 1, 2006), en definitiva el rendimiento de ambos sistemas es similar, sin considerar además las diferencias en riesgo y costo de administración. En sus palabras, “algunos analistas comparan el retorno de largo plazo sobre activos con la tasa de crecimiento, que es el retorno de largo plazo en los sistemas de reparto (…). Desde que las tasas de retorno de largo plazo exceden las tasas de crecimiento, el retorno más alto de los mercados de acciones es presentado en ocasiones como pura ganancia. Este argumento es débil porque no compara cosas comparables. Un análisis más completo considera a) los costos de transición desde el reparto a la capitalización, b) los riesgos relativos de los dos sistemas y c) sus respectivos costos de administración. Si se cuenta adecuadamente los costos de transición del reparto a la capitalización existe generalmente una equivalencia entre las tasas de retorno en los dos esquemas”. No hay ventaja probada de la capitalización sobre el reparto, y el segundo tiene menos riesgos y menores costos de administración.

Cabrá a la comisión constatar que no tiene sentido mantener en Chile un sistema obligatorio caro e incierto de cotizaciones en cuentas individuales administradas privadamente, con muy elevadas ganancias rentistas y parasitarias. La tasa de crecimiento por habitante ha sido del orden de 4% anual en las últimas décadas, cifra mayor al rendimiento de los fondos de pensiones. Una AFP estatal no disminuirá en nada la incertidumbre de los mercados de capitales, aunque podría regular mediante competencia el costo administrativo (se puede ser escéptico al respecto, en todo caso, visto el escaso rol del Banco del Estado entre los bancos, que –como los demás– cobra unas y otras comisiones que aseguran utilidades parasitarias de dos dígitos, es decir, de 22% promedio entre 2005 y 2011, lo que provocaría un escándalo en cualquier país capitalista normal).

En el caso de Chile, un mejor sistema a adoptar sería uno de reparto sustentado en una pensión uniforme universal establecida como un porcentaje del sueldo medio y concebida como un derecho para todos los ciudadanos mayores de 65 años, financiada por impuestos progresivos que amplíe sustancialmente y reemplace la actual Pensión Básica Solidaria (que cuesta menos de un 1% del PIB, es decir, menos que las pensiones militares), a la neozelandesa, y manteniendo el fondo fiscal de reserva de pensiones para asegurar su sustentabilidad en el tiempo. O bien con pensiones basadas en cuentas individuales que registren las cotizaciones obligatorias, a la sueca, polaca e italiana, e indexadas por el desempeño de la economía, distribuidas en proporción a los derechos registrados.

En cualquiera de estos esquemas mixtos, las AFP debieran transformarse en entidades que operen en el mercado privado de capitales, sin recibir cotizaciones obligatorias sino que compitan de verdad por los ahorros de los chilenos. Debiera además permitirse el retiro anticipado de fondos de esas cuentas –en adelante voluntarias– para fines como la adquisición de una primera vivienda, enfrentar dificultades financieras significativas o una enfermedad grave, aumentando la seguridad económica de las personas que viven de su trabajo.

La idea de que la solución a la baja tasa de reemplazo del sistema actual sea subir la cotización a ser entregada obligatoriamente a las AFP, haría poco por aumentar las pensiones de los chilenos y chilenas, salvo que sea sustancial, con la consecuencia de encarecer todavía más el sistema, y mucho por aumentar aún más las sobreutilidades ilegítimas de las AFP, que simplemente deben terminar, pues existen mediante coerción a costa de los ingresos presentes y futuros de la gran mayoría de los chilenos.

El primer mensaje de Michelle Bachelet: avances y debates

Columna en La Tercera Digital

Michelle Bachelet reafirmó este 21 de mayo sus opciones y prioridades, en línea con su programa de gobierno y las 56 medidas para sus primeros 100 días, incluyendo el trío de prioridades básicas constituido por la reforma tributaria, la educación y una nueva Constitución. Reseñó otros temas, como la elección democrática de los intendentes, nueva inversión en salud primaria y hospitales, una política de barrios integrados y más parques urbanos, mayor protección de las víctimas de violencia contra la mujer, la discusión sobre el aborto terapéutico, legislar para un derecho a huelga efectiva, la creación de una AFP estatal, el diseño de un fondo para medicamentos de alto costo, la creación de un ministerio de Asuntos Indígenas y otro de Cultura y Patrimonio, la protección de glaciares, una política de aguas y de acción contra el cambio climático, entre otros.

La Presidenta Bachelet viene actuando con plena conciencia de que en un gobierno de cuatro años lo que no se encamina desde el primer día tiene pocas posibilidades de prosperar. Por ello definió un enfoque general al volver al país hace poco más de un año (“discurso de El Bosque”) con énfasis en la desigualdad y en base a una nueva coalición desde la DC al PC, en una definitiva superación de la guerra fría en Chile. Luego de trastabilleos evitables en la instalación del gobierno, en un sistema que Bachelet hereda sin modificar y que no privilegia la función pública profesional sino, desgraciadamente, el copamiento clientelista del Estado -cuyo cese debiera ser parte medular de las reformas- destacó el pronto envío de la reforma tributaria a fines de marzo y la decisión de promover tempranamente la reforma al sistema binominal. Lo importante que faltaba –agendas de energía y competitividad, reforma a la educación escolar en materia de lucro, selección y copago- fue anunciado antes del 21 de mayo, en una vorágine de anuncios en una semana que ha dejado a la oposición conservadora (incluyendo la interna) casi sin aliento y en todo caso sin discurso articulado. La definición del camino para alcanzar una nueva Constitución queda pendiente, pero tiene sentido que se establezca más adelante como la perspectiva para dirimir eventuales bloqueos a las reformas propuestas.

El discurso del 21 de mayo de 2014 tuvo el sello de declarar lo fundamental: “las decisiones deben reflejar a las mayorías, eso está en el corazón de la democracia”. Políticamente la Presidenta Bachelet termina de consagrar el carácter obsoleto del veto de la minoría que los herederos de la dictadura –UDI y RN- pretendieron perennizar en Chile, con la complicidad de quienes se adaptaron a ese veto o peor aún se dedicaron con el tiempo a servirlo, por respetable convicción o granjerías mediante, pretendiendo naturalizar lo que no era sino el fruto de una circunstancia histórica circunscrita, llamada a ser superada, tarde o temprano. En este caso, desgraciadamente, más tarde que temprano, dada la incapacidad de los actores que estuvimos involucrados en los procesos respectivos para resolver algunos de los nudos del proceso político de transición, aunque muchos otros fueron bien resueltos, y en particular haberle evitado a Chile sufrimientos civiles mayores que eran un peligro más que real y haber hecho retroceder como nunca en la historia reciente el militarismo en Chile.

Las opciones tomadas en las reformas, como es lógico, admiten más de una discusión (por ejemplo: ¿por qué no ampliar la tributación a las 20 grandes mineras a las que les casi regalamos el cobre que es de todos o eliminar el FUT recién cuando el gobierno actual ya se haya ido o rebajar a los que ganan más de 6 millones de pesos al mes el impuesto a la renta de 40 a 35%, debilitando la progresividad tributaria, o mantener las donaciones en el sistema escolar, que es el forado por el que se puede seguir colando la segregación, o crear una AFP estatal que no cambiará nada en vez de establecer un pilar de reparto en las pensiones?). El actual gobierno debiera estar dispuesto a realizarla, como es propio del espíritu democrático, en vez de buscar solo el alineamiento.

Pero incuestionablemente se va perfilando la idea de un “gobierno transformador”, lo que es un gran progreso para Chile y un gran mérito de la Presidenta Bachelet.

La descentralización pendiente

Ver artículo en http://www.lemondediplomatique.cl/

Una de las desigualdades más desoladoras es la que existe en Chile entre regiones, entre comunas y entre barrios, en medio de ciudades segmentadas y socialmente polarizadas. La concentración económica y el centralismo político-administrativo limitan el desarrollo e impiden echar raíces más profundas a la democracia. Las disparidades de desarrollo regional son enormes. El polo central del país –las regiones metropolitana, de Valparaíso y de O’higgins-  concentraban un 62% del PIB en 2012, proporción que si bien es menor al 64% de 1970 es mayor que el 61% de 1992, mientras la región metropolitana pasó de una participación en el PIB de un 48% en 1970 a un 47% en 1992 y a un 49% en 2012, aumentando en el período reciente su peso en la economía. La persistencia del centralismo político puede simbolizarse, por su parte, en el anuncio de una nueva política de transporte para la comuna de Valparaíso, definida en Santiago por el Ministerio de Transportes, lo que es inimaginable en cualquier país desarrollado o en cualquiera de América Latina.  

El nuevo ciclo político que pugna por abrirse en el país debiera permitir otorgar más poder a la ciudadanía para que participe en las decisiones que le atañen en su barrio, en su comunidad, en su territorio. Este no es sólo un tema de ampliación de la democracia y la equidad: diversos estudios demuestran una fuerte asociación entre crecimiento y grado de descentralización, medida en porcentaje del gasto público realizado por jurisdicciones subnacionales y proporción de autosuficiencia en los recursos. La descentralización fiscal es también un factor de eficiencia económica.

Pero Chile es un país históricamente centralizado desde su constitución como Estado-nación, que desconfía de sus territorios y de sus gentes, al punto que jamás ha tenido un proceso constituyente basado en la deliberación y la decisión popular. Aunque la Constitución de 1925 estableció que las leyes debían confiar paulatinamente a los organismos provinciales o comunales las atribuciones y facultades administrativas que ejercen otras autoridades, mientras estipuló la existencia de asambleas provinciales, éstas nunca se crearon, sin perjuicio de la labor de CORFO y luego de ODEPLAN en la promoción del desarrollo regional hasta 1973.  

La descentralización en la transición

La dictadura militar concretó las ideas emanadas de CORFO desde los años 40 para crear regiones en sustitución de las antiguas provincias –sin tamaño ni capacidad administrativa suficiente para revertir la centralización económica y poblacional en Santiago y el polo central del país- y creó mecanismos presupuestarios de compensación territorial al establecer el Fondo Nacional de Desarrollo Regional y el Fondo Común Municipal, pero manteniendo una férrea discrecionalidad y centralización política y presupuestaria. 

Un primer paso para darle vida autonómica concreta a las instituciones comunales y regionales sólo podía ocurrir a través de su democratización. Luego de un complejo proceso de negociaciones, en la administración Aylwin se establecieron las bases de las modificaciones constitucionales y legales en los ámbitos municipal y regional mediante un acuerdo firmado en agosto de 1991 entre el gobierno y todas las fuerzas representadas en el parlamento. Ello dio lugar a la reforma constitucional que estableció el carácter descentralizado, o desconcentrado en su caso, de la administración del Estado y consagró el carácter autónomo de los municipios, en el marco de las leyes, en tanto entidades encargadas de la administración local de cada comuna con órganos elegidos por los ciudadanos, incluyendo la supresión de todo nombramiento de alcaldes por el Presidente de la República. Al mismo tiempo, innovó al crear los gobiernos regionales en tanto entidades con personalidad jurídica y patrimonio propios. 

La preferencia del primer gobierno post dictadura iba por una fórmula de elección directa de los consejeros regionales sobre la base de distritos provinciales, según consta en el proyecto de ley enviado al Congreso. En las condiciones de la época de capacidad de veto de la derecha, sólo se obtuvo una fórmula que preservó el carácter democrático-representativo del consejo regional por la vía indirecta, con su elección por votación del cuerpo de concejales municipales existentes en cada provincia. Se pudo llegar a la propuesta original de elección democrática recién en 2013, cuando se eligieron por primera vez los consejeros regionales por los ciudadanos. 

Los órganos que componen el Gobierno Regional, tal como quedaron establecidos en la reforma constitucional de noviembre de 1991 y en la ley de Gobierno y Administración Regional de marzo de 1993, son el Intendente como su ejecutivo y el Consejo Regional como el ente llamado a hacer efectiva la participación de la comunidad regional. El papel dual del Intendente se expresa en que en éste están radicadas las funciones de Gobierno Interior y es además el órgano Ejecutivo del Gobierno Regional y, por lo tanto, el responsable del cumplimiento de las tareas vinculadas a la “administración superior” del desarrollo social, cultural y económico de la región. La ley contiene muchas otras funciones y atribuciones que se le otorgan al gobierno regional, pero el tiempo demostró que fueron más programáticas que reales, incluyendo un mecanismo de transferencia de competencias flexible que no se ha utilizado nunca desde su creación en 1993, sufriendo la misma suerte que las asambleas provinciales de la Constitución de 1925.

Se consagró como principal instrumento presupuestario para sustentar acciones de corrección de las disparidades regionales al Fondo Nacional de Desarrollo Regional, existente desde la década de 1970. Desde su creación se ha discutido darle a este fondo un porcentaje fijo del presupuesto nacional, pero muchos pensamos que lo esencial es asegurar su función de redistribución de capacidades regionales mediante inversión física, en capacidades humanas y en acceso al financiamiento. La lógica de otorgar porcentajes del presupuesto a funciones específicas, como la que subsiste en materia de compras militares, es contradictoria con la deliberación democrática periódica de prioridades, que es lo que debe asegurar un parlamento representativo. 

Desde 1990 la primera tarea que se abordó fue modificar los criterios de distribución interregional del FNDR, los que hasta ese entonces no tenían una definición clara, excepto la de una repartición pareja por región de un 70% del total y un manejo discrecional de la autoridad de la proporción restante. Se identificó indicadores de disparidad de desarrollo y disminuyó la discrecionalidad del gobierno central. La Ley Sobre Gobierno y Administración Regional  consagró en 1993 que a menor nivel de desarrollo de una región, mayor fuera su participación en la distribución del FNDR. A su vez, las decisiones de inversión del Gobierno Regional quedaron respaldadas por los ingresos que deriven del nuevo artículo 19 No 20 constitucional que permite a los gobiernos regionales aplicar tributos de clara identificación regional (el primero de los cuales fue un porcentaje de las patentes mineras…y luego no ha habido agregación de nuevos tributos regionales importantes, lo que debiera haber ocurrido desde luego con el royalty minero) y por los recursos que le otorgue anualmente la Ley de Presupuestos, la que contempla los gastos de funcionamiento de los gobiernos regionales, el monto del Fondo Nacional de Desarrollo Regional y los recursos de los Ministerios para solventar programas de inversión sectorial de asignación regional. No se regionalizó la inversión pública de “interés nacional”, es decir la que por su naturaleza afecta al conjunto de la actividad económica (grandes rutas, puertos, aeropuertos). Sin embargo, ésta puede ser objeto de proyección plurianual a través de “convenios de programación” que permiten a la región conocer y adecuar su programación a la totalidad de la inversión, mecanismo que no se ha utilizado con intensidad suficiente, mientras los Consejos Regionales han tendido a privilegiar proyectos locales sin inscripción en programas de inversión de largo plazo, lo que ha disminuido la capacidad de impacto de este mecanismo en el desarrollo regional, que en origen buscaba asegurar que el gobierno regional compatibilice la inversión propia (vía 19 No20 y FNDR), la inversión sectorial de asignación regional y la inversión en regiones de interés nacional. El decaimiento de las capacidades de planificación del desarrollo territorial de largo plazo en Chile, y el debilitamiento general de las capacidades estatales en manos de las ideas neoliberales que se han hecho predominantes, ha impedido que estos mecanismos cumplan la función para los que fueron creados.

Hacia una nueva etapa de redistribución del poder

Hay tareas de los Estados democráticos que tienen su espacio en la nación y sólo en la nación: la garantía de libertades y derechos fundamentales de los ciudadanos, la creación de condiciones de equidad, la política económica y social, la defensa y el orden público,  no pueden existir en una región o comuna y en otras no, en función de la diversidad local. Salvo preferir un esquema confederal y de democracia directa generalizada que, aunque tiene sus méritos, lleva a que, por ejemplo, en Suiza hubiese cantones que recién introdujeron el voto de la mujer en 1971, mientras el primer cantón en hacerlo lo había hecho en 1957, bastante después que Chile. Además, con personas, familias, clases sociales y territorios tan extremadamente desiguales como los existentes en Chile, una dispersión del poder estatal haría imposible toda redistribución y garantizar la existencia de derechos sociales. No quedaría nada del pacto social democrático si se permitiera una autonomía local absoluta -como a veces se escucha en voces irreflexivas- que permitiera autorizar, por ejemplo, la tortura o la pena de muerte o el no cobro de impuestos en una comuna porque así lo definió la ciudadanía local o el órgano autónomo de representación. Los feudalismos locales deben tener como límite el Estado democrático y social de derecho para asegurar la prevalencia del interés general. La historia muestra que la democracia sin la nación no logra sobrevivir o lo hace débilmente.

Establecida esta premisa, no tiene ningún sentido que un Estado democrático moderno mantenga los niveles absurdos de centralización política y presupuestaria que existen en Chile. Las tareas públicas se realizarían mucho mejor con una modalidad de gestión que combine unidades normativas y coordinadoras de nivel central ágiles y competentes y unidades ejecutoras descentralizadas. A nivel central, el ejecutivo podría cumplir mejor su rol de impulso de la cohesión nacional y social sobre bases democráticas y ser más eficiente y eficaz en la medida en que, además de ejercer su función normativa (establecer las leyes junto al parlamento y dictar reglamentos) y resolutiva sobre las grandes orientaciones de la política nacional, se organice en cuerpos más pequeños, más flexibles, más especializados en el impulso y coordinación de las diversas funciones públicas. Pero las democracias deben ir más allá: el ideal es que las jurisdicciones descentralizadas provean todos los servicios públicos que se puedan racionalmente descentralizar, en tanto lo hagan en condiciones similares en todo el territorio, pues no puede haber distintas clases de ciudadanos y distintos grados de garantía de derechos según se viva en uno u otro lugar.

La descentralización supone establecer un sistema de articulaciones de funciones en cuanto a los roles de los distintos niveles de administración. Diversas actividades no pueden ser ejecutadas o coordinadas a nivel local ni es necesario que sean asumidas por el nivel central. La administración supralocal y a la vez subnacional, bajo la forma de región y  provincia,  parece ser un nivel administrativo llamado a adquirir creciente relevancia en tanto no se fragmente como las antiguas provincias, que terminaron por no tener peso frente al polo central y a Santiago. Junto al logro ya conquistado de elegir a los consejeros regionales por voto universal, se debe ahora separar la función de representante del Presidente y la de jefe del gobierno regional, que debe emanar del sufragio universal. Ambas funciones deben ser distintas y complementarias en un Estado Unitario Descentralizado. El interés regional no es la mera suma de los intereses locales. En este contexto, parece natural la evolución hacia un esquema de Intendentes electos que asuman  la presidencia del consejo regional y de sus entidades administrativas propias, con funciones diferenciadas del representante del Presidente de la República en la región. Esta figura es necesaria para coordinar en el territorio las tareas propias del gobierno central en materia internacional, de defensa, orden público, apoyo en catástrofes y redistribución económica, social, cultural, de género y de dotación de infraestructuras. La nominación de delegados presidenciales en el segundo gobierno de Michelle Bachelet para enfrentar emergencias va en el mismo sentido.

Los gobiernos regionales debieran rápidamente recibir desde el nivel central nuevas funciones y atribuciones  en materia de desarrollo urbano y vivienda, de transporte (no tiene sentido que el Transantiago sea manejado por el gobierno central, por ejemplo), de fomento productivo y de medio ambiente. Toda la inversión asociada a territorios específicos (que la ley define como “inversión de interés regional”) debiera ser traspasada para decisión regional, mientras la inversión nacional en regiones debiera ser objeto de consulta y, en su caso, de inclusión en Convenios de Programación multianuales entre el gobierno central y los gobiernos regionales. Y también llegó la hora de que el nivel regional se haga cargo de la salud y la educación municipal y de diversas funciones de urbanismo, para aumentar la capacidad de reconfigurar el uso del territorio hacia una mayor integración, lo que debe incluir las áreas metropolitanas que la derecha se negó a crear en 1991. Una visión sin prejuicios no puede no considerar la evidencia que demuestra que estos servicios se disgregan y pierden eficiencia al ser gestionados en el nivel comunal en las condiciones territoriales de Chile

En efecto, en las sociedades espacialmente polarizadas como Chile se plantea un severo problema: la disparidad de recursos propios entre municipios. El municipio (o agrupaciones de estos cuanto no alcanzan -sobre todo en los espacios rurales- un mínimo crítico de capacidad de gestión y movilización de recursos) parece ser la entidad mejor habilitada para no sólo hacerse cargo de las tareas de gestión urbana básica (ejecución y control de las normas de uso del suelo, regulación del transporte, recolección y tratamiento de desperdicios, alumbrado público, mantención de áreas verdes y espacios recreativos, entre otros) sino también de la administración directa de una parte de las políticas estatales de inversión en capacidades humanas y de integración social y espacial. Pero siempre que no se mantenga la abismal diferencia de ingresos. Las transferencias intergubernamentales deben existir en tres situaciones: a) por existencia de “desbordes interjusrisdiccionales”, es decir efectos más allá del territorio local en los beneficios de la prestación local;  b) por disparidad de las capacidades fiscales, especialmente el valor de la propiedad del suelo y c) por disparidad de los costos unitarios de prestar servicios, especialmente en la áreas rurales o periféricas. El Fondo Común Municipal es hoy un mecanismo en exceso complejo, en muchos aspectos obsoleto. Y en especial en su fundamento básico: no corrige demasiado las desigualdades de ingresos entre municipios. Este debe transformarse en un mecanismo de disminución de la disparidad de capacidades tributarias comunales y en un mecanismo de compensación de los sobrecostos de prestación de servicios y provisión de bienes públicos locales. Ello debe llevar al nivel central a fortalecer los mecanismos de redistribución fiscal por estas causales, para procurar que el poder de compra de servicios colectivos por habitante de las bases tributarias se aproxime razonablemente en cada entidad territorial.

Avanzar hacia una mayor autonomía fiscal en los municipios, particularmente en la aplicación de tasas (lo que es el fundamento de la descentralización fiscal y de la democracia local, que hoy solo rige para la patente industrial y comercial), requiere pasar de un sistema que redistribuye ingresos a un sistema que redistribuya bases tributarias, por un lado, y establezca un mecanismo de compensación por diferencias de situación de pobreza y ruralidad. Algunos alcaldes y concejos manejan aviones supersónicos, mientras otros conducen solo carretas de bueyes, porque de ese nivel es la diferencia en recursos por habitante de que disponen unas y otras comunas en Chile. Mantener estas diferencias no tiene otra justificación que los intereses creados, en el contexto de nuestra incapacidad colectiva de hacer del nuestro un país más justo.

Encaminando las reformas

Columna en La Tercera Digital

La Presidenta Bachelet ha puesto en funcionamiento su segundo gobierno y avanzado en sus compromisos iniciales. Al cabo de los primeros cien días se podrá hacer un balance, que se aprecia bastante bien encaminado.

No obstante, debiera tal vez haberse trazado una línea divisoria más clara en el nombramiento de autoridades que deben responder por la aplicación del programa del nuevo gobierno – y que es indispensable que reemplacen a las del anterior gobierno, aunque algunas incomprensiblemente no lo han sido, como los responsables de la Comisión Nacional de Acreditación o de la Agencia de Cooperación Internacional- y los funcionarios de carrera, que deben asegurar la continuidad de la tarea de la administración del Estado. Es demasiado el personal público que nuestro ordenamiento jurídico permite que sea despedido por las autoridades sin expresión de causa, junto a la excesiva extensión de la condición contractual que se presta para discriminaciones y para el clientelismo. En muchos casos ni siquiera se trata de favoritismos de partido, desde luego reprobables,  sino de grupos afines que copan parte de los órganos de la administración, lesionando la eficacia pública, retardando la puesta en marcha del programa de gobierno y perturbando la continuidad de la acción gubernamental.  Las personas que cumplen funciones profesionales y  son competentes debieran permanecer en sus cargos aunque cambie el gobierno, pero estamos lejos todavía de tener una administración profesional, mientras el oneroso sistema de Alta Dirección Pública ha demostrado ser bastante inútil en este sentido por las deficiencias en su diseño. No distingue de modo pertinente el dominio de la confianza presidencial junto a la responsabilidad política en el diseño y dirección de políticas y programas, del dominio del  profesionalismo en el acompañamiento y la ejecución de los mismos.

Tarea pendiente no solo para este gobierno sino para el país, que debiera dotarse de una función pública competente y profesional a un ritmo más acelerado.

En materia de compromisos programáticos en el área política, aunque no estaba originalmente previsto, se ha enviado una reforma al sistema electoral binominal tempranamente, para  darle curso a la antigua aspiración de darle mayor representatividad al parlamento, bloqueada por los conservadores. Ahora nadie puede levantar los ya clásicos pretextos de proximidad de próximas elecciones y otros de la especie. La oposición ultramontana de la UDI ahora raya en el ridículo: critica la reforma al mecanismo binominal porque no aumentaría la proporcionalidad de la representación… En fin, cuando de defender ventajas constituidas se trata, todos los argumentos parecen válidos. La nueva Constitución será tarea para el segundo semestre, aunque se abre paso la idea de dirimir el tema mediante una consulta plebiscitaria autorizada por el Congreso.

Hasta ahora el más relevante compromiso cumplido en el área económica es el envío de la reforma tributaria. El inicio de su tramitación parlamentaria ha suscitado un importante revuelo, en circunstancias que había sido detallada en el programa de la actual presidenta y la persona a cargo es la responsable de su diseño. Parece del todo natural y lógico que la lleve adelante desde las primeras semanas de gestión.  Su médula es aumentar parcialmente la tributación de las utilidades de las empresas grandes y medianas, así como la de las ganancias de capital, junto a eliminar el DL 600 que asegura una invariabilidad tributaria a la inversión extranjera. Se argumenta que esto perjudica la inversión, como siempre hacen los economistas liberales ante cada reforma tributaria sin que nunca se cumplan sus predicciones catastróficas. Pero el incremento apenas viene a compensar en parte el gasto fiscal en bienes públicos que hace posible que esas utilidades existan. Por lo demás, éstas podrían ser mayores en el futuro si se invierte la mayor recaudación, como contempla el programa del nuevo gobierno, en más bienes públicos que acrecientan las capacidades humanas en el país. Esto está más que demostrado por la trayectoria de las economías hoy desarrolladas, la mayoría de las cuales mantenía cargas tributarias y gastos en educación mucho más altos que los nuestros a similar nivel de ingreso por habitante. Por lo demás, una buena parte del capital corporativo opera en Chile con rentabilidades sobre-normales originadas en prácticas monopólicas y en el uso cuasi gratuito de recursos naturales, cuya tributación debiera en realidad ser mucho mayor sin que se inhiba la inversión. En especial, al omitirse el aumento de la tributación minera en el diseño de la reforma, por ejemplo aumentando el impuesto adicional de 35 a 40%,  se ha cometido un grueso error, como al dar una señal equívoca al rebajarse de 40 a 35% el impuesto para los ingresos superiores a 6 millones de pesos al mes. Ambas tasas debieran unificarse en 40%, permitiendo tanto recaudar más sobreutilidades mineras (¿alguien piensa seriamente que se van a ir a otra parte las empresas mineras que han tenido una  utilidad de 77% anual promedio entre 2005 y 2011?) como reforzar la progresividad en el impuesto a la renta.

Por su parte, gravar las emisiones de gases por fuentes fijas o el uso de diésel, que contribuyen al cambio climático, es simple buen sentido. Este tipo de gravamen debiera ser incluso mayor para inducir una transición hacia las energías renovables no convencionales, de las que Chile dispone en abundancia a un costo de uso cada vez más competitivo. Gravar más el consumo de alcohol y bebidas con azúcar va en beneficio de la salud de la población y no debiera tampoco ser objeto de objeciones de principio.  Donde la reforma presenta otros problemas, en cambio, es en su plazo de aplicación y en su monto. A lo menos la reforma educacional y los cambios en salud y pensiones presionarán por recursos que sería sensato tener a disposición durante este gobierno. Descontemos el 0,5% de PIB que se supone se obtendría por la vía administrativa, lo que es difícilmente cuantificable. Nos queda un 1,9% de PIB que estará disponible hacia 2017 por las modificaciones legales. Pero solamente la reforma educacional cuesta mucho más que esa cifra, si es que se aborda el reforzamiento prioritario del nivel preescolar, el fin del financiamiento escolar compartido y la mejoría del acceso a la educación técnica y a las universidades. El Ministro de Educación se encuentra trabajando en la reforma, sin aún diseños nítidos, pero con un encomiable afán de diálogo que rendirá sus frutos en las próximas semanas y que se traducirá en un formato bastante gradual por los recursos que se avizora tendrá a su disposición.

Reforma tributaria: ¿Y el cobre donde está?

Entrevista en Punto Final, reproducida por El Clarín

Por la importancia del cobre como elemento principal de la economía chilena, llama la atención que no se haya considerado en el proyecto de reforma tributaria del gobierno, y que no lo plantee ningún partido de la Nueva Mayoría, teniendo en cuenta, además, que el royalty se mantendrá invariable hasta 2023 y la existencia de enormes utilidades de las empresas de la gran minería en los últimos años.

Sobre este tema conversamos con el economista Gonzalo Martner Fanta (57, director del Departamento de Gestión y Políticas Públicas de la Facultad de Administración y Economía de la Universidad de Santiago). Militante del MIR en su juventud, Martner fue presidente del Partido Socialista (2003-2005), embajador en España y ocupó otros cargos en los gobiernos de la Concertación.

“Respecto a la reforma tributaria -dice Gonzalo Martner-, pienso que desgraciadamente el objetivo declarado de aumentar la recaudación, y al mismo tiempo, producir efectos redistributivos en un modelo que se caracteriza por su extrema desigualdad, no se está cumpliendo. Llama mucho la atención que en el tema del FUT, que es una técnica para obviar el pago de impuestos sobre las utilidades de las empresas, se pondrá en práctica recién en 2018. De modo que la principal propuesta tributaria de la presidenta Bachelet no se pondrá en práctica durante su gobierno. Ella dejará de ser presidenta en marzo de ese año y la recaudación paulatina comenzará un mes después, en abril. Esto es desconcertante. Puede ocurrir que el próximo presidente de la República, aunque sea del mismo signo político, pudiera tener un criterio distinto. Incluso impulsar otra reforma tributaria... Esto de legislar para el gobierno siguiente es un caso único”.

ELEMENTOS DISCUTIBLES

“En cambio, agrega Martner, es positivo el aumento de impuesto a las empresas, del 20 al 25%. Igualmente la derogación del DL 600 sobre inversión extranjera. Esto siempre que la nueva normativa asegure el respeto a la soberanía nacional. Son importantes también las propuestas para frenar la evasión y la elusión que practican los grandes empresarios.

Junto con este elemento positivo, hay otros discutibles. Por ejemplo, la llamada ‘depreciación instantánea’. Tiene que ver con el modo como se consideran gastos las compras de maquinarias y equipos para las empresas. Se diferencia de lo que conocemos como amortización en que, año a año, se consigna la pérdida de valor económico que sufren las maquinarias y equipos. Ahora se podría descontar de inmediato el valor íntegro de los bienes a depreciar, lo que disminuye las utilidades. Se muestra como una medida que beneficiará a las pymes, lo que es cierto. Pero, al mismo tiempo, se beneficiarán las grandes empresas, especialmente las mineras, uno de cuyos rasgos es el uso intensivo de capital. Por ejemplo, los camiones de enorme tonelaje que son carísimos, las excavadoras, cargadores frontales, molinos, chancadoras, extractores de aire, grúas, etc.

Entretanto, no se busca alterar el régimen del impuesto específico a la minería, que se mantendría congelado hasta 2023 por decisión del gobierno de Piñera y aprobado en el Congreso por todos los partidos, lo que se acerca a un verdadero crimen de lesa patria”.

EL ROYALTY

“La excusa es que hubo un acuerdo con las empresas que podían acudir al Ciadi⁽¹⁾ y a otros organismos internacionales. Esta es la situación del royalty, que es un impuesto especial a la minería que ha pasado por distintas etapas. Todas han resultado frustrantes, precisamente porque no es realmente un royalty, sino un impuesto a un resultado operacional. Vale decir, aplicable al margen bruto de explotación, que tendría que ser del orden del 70% en 2023 para que tuviera un rendimiento significativo. Que actualmente sea inamovible hasta 2023 es un abuso y un atentado a la soberanía nacional. Ese margen bruto disminuye si, por ejemplo, se le imputa de inmediato el valor de la maquinaria adquirida, y pasa a ser una suma pequeña si los precios del cobre están bajos. Se trata de nuevos privilegios que benefician a las transnacionales mineras. Ellas no son más de una veintena, además del grupo Luksic, dueño de Antofagasta Minerals. Esas empresas pagan 35% de impuesto a la renta cuando reingresan capitales, más el impuesto específico, en circunstancias que en Australia pagan el 50%.

Hay que tener conciencia que el cobre es propiedad de todos los chilenos, desde la reforma constitucional de 1971 con motivo de su nacionalización que estableció que el Estado tiene el dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las minas. Esa norma aparece repetida de manera idéntica en el artículo 24 incisos 6 y 7 de la Constitución de 1980, impuesta por la dictadura y en plena vigencia. Por eso sostengo que el cobre ya fue nacionalizado en 1971 y que no tendría sentido nacionalizarlo nuevamente, porque lo está. Lo que hay que hacer es convertir esa nacionalización en realidad. Fijar plazo para las concesiones. Imponer un royalty de verdad a las empresas. O fijar una sobretasa a las utilidades extraordinarias de las empresas, que podría financiar las reformas que necesitan llevarse a cabo.

Todo esto hace más llamativo que en la reforma tributaria (y en el programa de gobierno) no exista una referencia clara a la necesidad de poner al cobre al servicio de Chile, como base del desarrollo y progreso futuro del país”.

AHOGANDO A CODELCO

¿Cómo se llegó a esto, marcado por el hecho de que la producción de Codelco representa menos de un tercio de la gran minería y que sus excedentes representan más que todos los impuestos que pagan las grandes empresas mineras?

“La dictadura mantuvo la propiedad del Estado sobre la riqueza minera, repitiendo sin modificar la norma de la reforma constitucional de 1971 que posibilitó la nacionalización del cobre. Amplió eso sí el 10% para las fuerzas armadas extendiéndolo a la totalidad del precio del cobre y no solo a las utilidades. Ya en vigencia la Constitución de Pinochet, en 1980, la acción del ministro de Minería José Piñera fue determinante para establecer la Ley Orgánica Constitucional Minera, que distorsionó absolutamente el régimen de propiedad estatal. Establece la concesión plena, como derecho virtualmente igual al derecho de propiedad, cuya titularidad era concedida por el Estado a favor de particulares nacionales o extranjeros, que podían usar, gozar y disponer libremente de la concesión a cambio del pago de una patente de duración indefinida. Esta era virtualmente nominal y entregaba derechos absolutos al concesionario, incluso para transferir a cualquier título. Además, una suerte de garantía contra expropiaciones y nacionalizaciones que obligaba al Estado a pagar incluso el valor presente de las reservas de mineral que no se hubieran explotado. La Ley Orgánica Constitucional fue muy criticada en su momento. José Piñera defendió su iniciativa con el argumento que era indispensable estimular al máximo la producción de cobre, ya que se trataba de un recurso que, como el salitre, estaba bajo la amenaza inminente de sustitución, que lo convertiría en un recurso obsoleto de escasa importancia económica. Con todo, la llegada de capitales extranjeros no alcanzó las cifras esperadas. Fue con la democracia y el comienzo de la transición cuando comenzó la gran afluencia de capital extranjero. En el gobierno de Patricio Aylwin seguía imperando la idea de que el cobre no tenía futuro. Y todos lo creíamos con más o menos convicción. En ese sentido, todos somos responsables, y por supuesto no me excluyo. Hubo alguna dificultad seria, porque los socialistas planteábamos que las concesiones no superaran los veinte años, mientras la DC sostuvo que debían ser indefinidas. Se impuso ese criterio para evitar una ruptura. Y no pasó mucho tiempo hasta que se hizo evidente que la presunta decadencia del cobre no tenía asidero. Por el contrario, la demanda de los países asiáticos emergentes como China, India, Corea del Sur, Malasia, Singapur, era creciente y fuerte. Paralelamente, las transnacionales entraban a saco al país. Incluso se aprobó la llamada ‘ley Hamilton’ para que Codelco entregara a las transnacionales su patrimonio minero siempre que no fuera reserva de explotación. Además, Codelco se vio limitada en su desarrollo. Sus excedentes debieron ser traspasados en su totalidad al Fisco que, a través del Ministerio de Hacienda, le entrega los fondos para que financie el presupuesto que se le autoriza. Resultado, Codelco produce hoy menos de la tercera parte de la producción de la gran minería. Sus minas, muy antiguas, tienen crecientes dificultades; se perdieron, además, posiciones en El Abra, en Disputada y también frente a Anglo American. Parece no ser infundada la idea de que se busca jibarizar a Codelco para venderla a las transnacionales”.

EL COBRE A LA DISCUSION

¿A qué atribuye lo que ha ocurrido -y sigue ocurriendo-, en cuatro gobiernos de la Concertación y uno de derecha?

“Hay diversos factores. Uno no menor es la pasividad de los ciudadanos, por las razones que sea, entre las cuales también hay responsabilidad de los políticos. La verdad es que muy pocos escuchamos a Radomiro Tomic, que abrió una ruta de denuncia que después en alguna medida siguió Jorge Lavandero y pocos más. Hasta el Partido Comunista ha guardado silencio ante la aprobación de la invariabilidad del royalty hasta 2023. Es algo deprimente: hay que seguir adelante seguramente con los jóvenes. Pienso que existe una enorme influencia económica de las empresas mineras sobre el Congreso. No se sabe cuántos son los aportes de las mineras a las candidaturas de diputados y senadores. Es legal recibir dinero, pero puede ser secreto en cuanto a quién lo aporta y a su procedencia.

Es indispensable y urgente poner al cobre en el centro de la atención pública. La discusión de la reforma tributaria puede ser una oportunidad y, con mayor razón, en el debate por una nueva Constitución. Las concesiones deben ser revisadas, no deben seguir siendo indefinidas, y eso habrá que discutirlo también con las transnacionales. No pueden haber situaciones intocables: es parte de la soberanía su modificación, derogación o establecimiento de un nuevo régimen jurídico según la voluntad soberana del pueblo. Codelco debe ser defendida y ampliada, dándole también responsabilidad en el manejo del litio, ya sea directamente o a través una empresa estatal específica. Debe también asumir responsabilidades en el abastecimiento energético, en el uso y desarrollo de energías alternativas. La elaboración del cobre y la creación de una base científica y tecnológica para su mejor aprovechamiento y desarrollo, es ineludible y debe estar orientada conforme a los intereses del país. Una tarea que no pueden cumplir las transnacionales ni las otras mineras privadas. El cobre debe ser la base de nuestro desarrollo y una preocupación intransferible del Estado”.

Volviendo a la reforma tributaria, ¿qué salida quedaría para el financiamiento de las transformaciones prometidas si fracasa la reforma tributaria?

“Sería un fracaso económico y político. Habría que buscar otras soluciones, porque no es imaginable que se renuncie a las reformas prometidas. Desde el año 2000, el gobierno aplica el balance estructural promedio a largo plazo, más allá de la coyuntura. Si la coyuntura del precio del cobre y de la economía está por debajo de ese promedio, entonces se puede usar las reservas para mantener o aumentar el nivel de gastos proyectado. Si por el contrario, el ingreso es más alto que el promedio, se podrá ahorrar esa diferencia o parte de ella. Entonces, si los ingresos de la reforma tributaria fueran inferiores a lo presupuestado, podría recurrirse a los recursos ahorrados. El gasto de reservas no constituiría un endeudamiento, y para el Estado sería como si se pidiera a sí mismo un préstamo. Aclaremos que las reservas están en bonos estatales de Alemania, Estados Unidos y Japón, con un 4 ó 5% de interés, lo que ha motivado críticas, en orden a que se podría buscar formas de colocación que tuvieran una rentabilidad mayor. Se ha dicho, por ejemplo, que al Estado chileno le convendría restablecer la propiedad pública sobre las carreteras concesionadas para obtener un rendimiento mayor al actual.

Finalmente, si la situación se agravara y tuviéramos que recurrir al endeudamiento a través de un crédito externo, las cuentas chilenas -en términos de la relación deuda -PIB- son muy sólidas, no sólo comparadas con los otros países de América Latina y de casi todo el mundo. Por ese lado, no habría problemas”.

HERNAN SOTO

⁽¹⁾ Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones, organismo del FMI con sede en Washington.

Publicado en “Punto Final”, edición Nº 802, 18 de abril, 2014

Nuevas consideraciones sobre la reforma tributaria

Columna en Blogs de Cooperativa

En la discusión sobre la reforma tributaria anunciada por el gobierno han prevalecido tanto afirmaciones al bulto en su contra como la profusión de detalles que a veces no ayudan a ver el conjunto.

Despejemos lo principal: aumentar parcialmente la tributación de las utilidades de las empresas grandes y medianas, así como la de las ganancias de capital, junto a eliminar el DL 600 que asegura una invariabilidad tributaria a la inversión extranjera, no perjudica la inversión.

Apenas viene a compensar en parte el gasto fiscal en bienes públicos (en institucionalidad, infraestructura, educación y salud de las personas que trabajan) que hace posible que esas utilidades existan.

Por lo demás, éstas podrían ser mayores en el futuro si se invierte una mayor recaudación en más bienes públicos, como lo demuestra la trayectoria de las economías hoy desarrolladas (ver Piketty, Le Capital au XXI Siecle, 2013), la mayoría de las cuales mantenía cargas tributarias mucho más altas que la nuestra a similar nivel de ingreso por habitante.

Existe además una suficiente evidencia analítica y empírica nacional (incluyendo un trabajo del ex ministro de Hacienda Felipe Larraín) que indica que este efecto es a lo más de poca significación.

Esto es tanto más válido cuando estamos en presencia de rentabilidades sobre patrimonio (ROE) entre 2005 y 2011, según cálculos de Eduardo Titelman -en Revista de Políticas Públicas Usach 2013 Nº 2- de 77% en la gran minería, de 39% en las Isapres, de 23% en las AFP, de 22% en los bancos, de 15% en la generación eléctrica.

Una buena parte del capital corporativo opera en Chile con rentabilidades sobre normales originadas en prácticas monopólicas y en el uso gratuito de recursos naturales, cuya tributación debiera en realidad ser mucho mayor.

Aún en ese caso no se afectaría la inversión, como saben los economistas no enceguecidos por la ideología liberal desde a lo menos David Ricardo (1817). Aunque todo el mundo tiene derecho a sostener su propia ideología, a la hora de evaluar políticas públicas no está de más procurar mantener un mínimo de ecuanimidad.

Por su parte, gravar las emisiones de gases por fuentes fijas o el uso de diésel, que contribuyen al cambio climático, es simplemente ser responsables con nuestros hijos y nietos.

Este gravamen debiera ser incluso mayor para inducir una transición hacia las energías renovables no convencionales, de las que Chile dispone en abundancia a un costo de uso cada vez más competitivo.

Gravar más el consumo de alcohol y bebidas con azúcar va en beneficio de la salud de la población y no debiera ser objeto de objeciones de principio, incluso por los que defienden a las regiones pisqueras, si es que su función es promover el interés general y no el específico de unos pocos.

Es cierto que entidades ligadas a las grandes corporaciones o a grupos de interés rechazan estos aspectos de la reforma, y que eso es repercutido profusamente con diversos argumentos en la prensa, pero convengamos que todo aquel que va a pagar más impuestos, por modesto o justificado que sea el incremento, busca los argumentos para sostener que será dañino para todos y contrata a los economistas y abogados que defienden su caso.

Esa es la ley, en ocasiones en buena lid, de las defensas corporativas del interés particular.

Desde el punto de vista del interés general, que las autoridades legisladoras están llamadas a promover, siempre cabe escuchar esas defensas, pero no tiene mucho sentido hacerles caso, salvo en sus verdades parciales, si las hubiera.

Donde la reforma presenta problemas, en cambio, es en su plazo de aplicación, en su monto y en su estructura.

Las medidas que entran en vigor el 2018, especialmente la de aplicar en base devengada el impuesto a las utilidades de las empresas, es decir cuando ya no gobierne la actual administración, son al menos una curiosidad, en línea con la inaceptable invariabilidad tributaria que el sistema de representación chilena ha aceptado sin chistar para la minería, en un caso único en el mundo de renuncia de la potestad democrática.

En esta materia se legisla para el gobierno propio, no para los que siguen. Cada gobierno debe ver si mantiene o modifica lo que encuentre al llegar en materia de ingresos y gastos públicos, según su programa de acción.

Esa es la razón por la cual los presupuestos son anuales y en muchas partes los parlamentos discuten y ajustan simultánea y periódicamente los ingresos tributarios y los gastos, sin que nadie se llame al ridículo escándalo que algunos realizan en Chile con el tema de “la estabilidad de las reglas del juego”.

Para que ninguna regla del juego cambie, entonces no debiera existir parlamento, que está precisamente ahí para establecerlas y cambiarlas en representación de los ciudadanos.

En todo caso, a lo menos la reforma educacional y los cambios en salud y pensiones presionarán por recursos que sería sensato tener a disposición durante este gobierno.Esto plantea el problema de la magnitud de la reforma.

Descontemos el 0,5% de PIB que se supone se obtendrá por la vía administrativa, lo que es difícilmente cuantificable y es a lo más una aspiración que ojalá funcione.Nos queda un 2,5% de PIB que provendrá, según el gobierno, de las modificaciones legales (se echa de menos que el parlamento disponga, como en Estados Unidos, de su propia oficina de presupuestos para contrastar estimaciones).

Supongamos que funciona la recaudación prevista: solamente la reforma educacional cuesta al menos esa cifra, si es que se aborda en serio el reforzamiento prioritario del nivel preescolar, el fin del financiamiento escolar compartido y la mejoría del acceso a la educación técnica y a las universidades.

Hacia 2017 se contaría,siempre según el gobierno, sólo con un financiamiento adicional del orden de 1,9% del PIB.Las reformas resultarán en este sentido de insuficiente amplitud, salvo que se esté pensando en una acción gubernamental de muy baja intensidad.

La tributación promedio en la OCDE es de 34% del PIB, y de 25% si descontamos las cotizaciones obligatorias de seguridad social. La de Chile es de 21% y de 20% del PIB, respectivamente.

¿Cuándo nos propondremos entonces avanzar, no digamos a niveles nórdicos, pero al menos al promedio del gasto público y la correspondiente carga tributaria de los países avanzados?

Con esta reforma nos faltan al menos 2% de PIB para llegar al promedio de la carga tributaria de la OCDE, o acercarnos al nivel de países como Corea, por ejemplo, y, claro, nos faltaría después de la reforma nada menos que 24% de PIB para llegar al nivel de Dinamarca.

Pero, ¿no era que íbamos a ser desarrollados y que las máximas autoridades se inspiraban en el modelo socialdemócrata nórdico?

El destino de nuestro país parece que seguirá siendo el de reclamar servicios públicos suecos con impuestos haitianos, es decir una ecuación imposible en la que, en una suerte de rendición de la mayor parte de la élite frente a los intereses de los sectores de más altos ingresos, nos engañamos a nosotros mismos y generamos tensiones sociales sistemáticas.

Por último, seguimos con un problema de estructura del financiamiento público.Según las autoridades de Hacienda, el impuesto a la renta pasará de un 7,6% a un 9% del PIB después de la reforma. En la OCDE el promedio es de 11% (y en Dinamarca de 30%).

En la diferencia entre 9 y 11% de impuesto a la renta están los dos puntos de PIB que faltan para que este gobierno asegure el éxito de las reformas en su período de ejercicio.

Podrían provenir de una combinación de un aumentode 35 a 40% del impuesto adicional,que se aplica a la repatriación de utilidades, aumentando la tributación minera y mejorando de paso el déficit en la cuenta corriente, junto al fin parcial de la imputación como crédito del impuesto a las utilidades en el impuesto a las personas.

Si se quiere equiparar la tasa máxima de los ingresos del capital nacional e internacional y el de éstos con los del trabajo, entonces contribuiría a ese objetivo subir a 40% el mencionado impuesto adicional y mantener la tasa marginal del impuesto global complementario en 40%.

Convengamos que es muy positivo que, según las estimaciones del gobierno, el 10% más rico podría aumentar del 10 al 24% la tributación de sus ingresos una vez que las utilidades de las empresas empiecen a gravarse en base devengada.

Pero nuestro problema de inequidad principal es con el 1% más rico (unas 170 mil personas),que se apropia del orden de 30% del ingreso total, es decir más que en cualquier otra parte del mundo, incluida Sudáfrica, según el estudio de López, Figueroa y Gutiérrez de la Universidad de Chile de marzo de 2013.

Y con el 0,1% más rico (unas 17 mil personas) que se apropia del 17% de los ingresos, y con el 0,01% (unas 1 700 personas), que se lleva más de 10% del ingreso total.

Estas personas ni van a paralizar su actividad económica ni se van a ir del país porque lleguen a pagar el 40% de aquella parte de sus ingresos que exceda los 6 millones de pesos mensuales. Están llamadas a contribuir más que el resto para financiar los bienes públicos y las transferencias a los sectores de menos ingresos que hagan de Chile un país menos desigual.

Con la reforma, se aumentará su aporte por la vía de la tributación en base devengada de las utilidades empresariales.Pero en un juego equívoco de equilibrios se pretende simultáneamente una especie de compensación, que no tiene justificación alguna, consistente en regalar a los 49 mil contribuyentes más ricos cerca de 300 millones de dólares, disminuyéndole la tasa marginal del impuesto a la renta desde el 40% al 35%.

Se trata de aquella tasa que el gobierno de Patricio Aylwin reforzó en el nivel de 50% en la reforma de 1990, que bajó en la reforma de 1993 a 45% (y a 35% el impuesto adicional) y a 40% en la de 2001 por presión de la derecha y de los economistas partidarios del enfoque tributario de Milton Friedman de la “tasa tributaria plana”, reforzando la inequidad.

¿Qué ha pasado desde 1990 que cambiaron tanto las ideas económicas de la entonces Concertación, en medio de una grave persistencia de la desigualdad de ingresos en Chile?