¿Qué pasó con el modelo económico neoliberal?

En buena hora se va ampliando entre nosotros el debate sobre la política económica seguida desde 1990 y su capacidad de revertir el modelo neoliberal de Estado mínimo, mercado máximo, desregulaciones y privatizaciones heredado de la dictadura. Para que se entienda mejor el texto anterior publicado en este blog, entrego este texto que es parte también de mi libro Remodelar el modelo de próxima publicación.

En el campo económico y social la situación es más opaca. ¿En qué hemos avanzando, en qué no, porqué? ¿En qué medida ha habido cambios en el “modelo neoliberal chileno” heredado de la gestión autoritaria de 1973-1989[1]?

El tránsito a la democracia debía dar lugar, en el diseño original de sus promotores, a una nueva estrategia de crecimiento con equidad alternativa al modelo neoliberal sustentada al menos por la amplia mayoría de la coalición de centroizquierda constituida por la Concertación de Partidos por la Democracia, expresada en su oferta programática. Esto ha sido controvertido por los neoliberales chilenos y por diversos autores que se sitúan a la izquierda de esta coalición, que sostienen la tesis de la continuidad con el modelo neoliberal de la dictadura.

Modelo neoliberal chileno hubo desde luego entre 1973-1989, que para solaz de los Chicago boys nacionales fue precursor de la aplicación de las ideas de sus inspiradores Milton Friedman y Friedrich Von Hayeck, y que provocó graves perjuicios para Chile, su Estado y su sociedad civil, así como para la situación socioeconómica de los desposeídos, de gran parte de los sectores medios y de no pocos empresarios. Sostendremos por nuestra parte que temas como la apertura al exterior (que se puede hacer de muchas maneras pero se realizó hasta 1989 con daño innecesario al tejido productivo) o los equilibrios macroeconómicos (que durante el período de dictadura se buscaron con políticas de choque recesivas o con enfoques equivocados como la fijación del tipo de cambio) no necesariamente tienen que ver con el modelo neoliberal y si con estrategias económicas basadas en el interés general. Y sostendremos que las políticas redistributivas seguidas no han tenido la fuerza suficiente para superar la situación de exclusión en que vive una cuarta parte de la población chilena, razón por la cual la estrategia económica puesta en práctica ha logrado crecimiento pero no la equidad necesaria, manteniendo un modelo de desarrollo híbrido.

¿Validación del modelo neoliberal?

Es de destacar, no obstante la mayor lentitud desde 1998, el éxito en materia de crecimiento. El crecimiento del período 1990-2006 ha sido el mayor de la historia económica reciente, al punto que Chile es, según las estimaciones del FMI para 2006, el país de América Latina de más alto ingreso por habitante (con 8 570 dólares, a comparar con los 2 409 dólares de 1990, año en el que Chile se situaba en sexta posición, detrás de Argentina, Uruguay, Brasil, México y Venezuela) y el único del continente que ha acortado distancias con los países industriales en el período reciente.

La postura de varios de los creadores del modelo neoliberal chileno ha sido la de intentar apropiarse, sin mucha elegancia, de los éxitos económicos posteriores a 1990. En palabras del ex ministro de economía de Pinochet Pablo Baraona, no ha habido cambios ni podría haberlos: “los socialistas de todos los colores han aprendido que en el mundo no se puede hacer otra cosa, sino seguir estas líneas centrales de apertura comercial, equilibrio fiscal, libertad de precios y ojalá pocas empresas públicas(...) Con todo lo que a Aylwin no le gustaba este sistema, se lo tuvo que tragar completo”[2].

Pablo Baraona desarrolla la tesis de la victoria en toda la línea del enfoque neoliberal: “es cierto que subieron los impuestos en 4% del PIB en estos 15 años, pero esos son gajes del oficio, mañana puede llegar otro que los baje. Yo opino que las regulaciones son excesivas y la más importante de todas es la inflexibilidad en el mercado laboral, pero estamos discutiendo en otro peldaño, no en la base del modelo”[3].

De modo similar, pero más defensivamente, se han expresado los grandes empresarios, por ejemplo a través de Hernán Somerville: “aprendiendo lecciones del pasado, logramos en los ’90 hacer un compromiso constructivo para mirarnos al futuro con moderación, incluso de mucha gente renunciando a sus legítimas posiciones. Logramos aceptar (sic) las reformas del gobierno militar y perfeccionarlas con un hilo de continuidad a través de un diálogo público y privado ejemplar. Hay que ir ajustando el modelo, pero si se me habla de cambiar los fundamentos, el no es tajante”[4].

Sergio de Castro, ex ministro de hacienda y responsable de una de las recesiones más profundas de la historia económica chilena (la de 1982-83, catástrofe solo comparable a la que provocaron sus colegas Chicago-boys en 1975 y a la de Argentina 20 años después), mantiene la línea de la apropiación pero revelando más claramente su convicción real: “siempre he dicho y seguiré diciendo que el gran mérito del gobierno de Aylwin fue precisamente validar el modelo, porque al leer todo lo que publicaba CIEPLAN, eran incendios contra la política económica”, para luego añadir que “se ha perdido el culto a la eficiencia, lo que para un economista es crucial (…), se han aprobado una serie de leyes por motivos políticos más que técnicos, específicamente en el campo laboral, donde me parece una cosa casi perversa. Todos saben que esas cosas le hacen mal a los trabajadores y sobre todo a los más pobres y, sin embargo, se aprueban, como la ley que reajustó excesivamente el salario mínimo en 1998. Con todo esto se va perdiendo la competitividad chilena”[5]. Y agrega a mayor abundamiento: “debieran haberlo (el salario mínimo) eliminado hace mucho tiempo (...) y con flexibilidad laboral absoluta”[6]. Todo esto dicho por quien tiene seguramente ingresos no una sino varias decenas de veces superior al ingreso mínimo, y que propone que este sea aún inferior a su nivel actual, no precisamente demasiado elevado, para “aumentar la competitividad”...

Los defensores de las ideas neoliberales parecen intentar en realidad “validar” su propia reivindicación ante la sociedad, después de no haber sido aceptadas por la mayoría de los ciudadanos (véase las candidaturas presidenciales de Hernán Buchi en 1989, de José Piñera en 1993 y Joaquín Lavín en 1999-2000 y 2005, todos ellos economistas neoliberales colaboradores de la dictadura militar), sobre la base de oponer a su enfoque el fantasma de la planificación centralizada y la estatización de los medios de producción. Todo lo que no sea reinvidicar, en términos actuales, algo así como el “modelo norcoreano”, los neoliberales chilenos lo consideran una victoria de sus ideas, como si no hubiera en el mundo, y en Chile, una vasta gama de idea económicas distintas de las de los coreanos del norte y las de ellos, y de modelos de desarrollo económico que combinan Estado, mercado y sociedad de variadas formas, con resultados considerablemente más exitosos que los que se empeñaron en imponer mediante los procedimientos criminales de una dictadura. Y al mismo tiempo que se atribuyen los éxitos desde 1990 en materia de materia de crecimiento, rechazan las regulaciones laborales y tributarias establecidas, como si estas no fueran parte de la política que condujo a los resultados que reivindican para sí.

Desde el otro lado del espectro ideológico, se ha enunciado la tesis del transformismo. De acuerdo a Tomás Moulián, las políticas seguidas desde 1990 serían una especie de engaño premeditado de los que han gobernado el país en democracia para mantener la continuidad de lo que llama la “fase constitucional” de la dictadura después de 1980: “la actual coalición no ha creado un proyecto, más bien administra con expertise el diseño de modernización del Gobierno militar, marcado por el sello neoliberal”[7]. En la misma vena, Gabriel Salazar y Julio Pinto señalan de manera perentoria: “es un hecho que en materia de estrategias de desarrollo, los gobiernos de la Concertación han optado por mantener el curso adoptado por la dictadura”, excepción hecha de “una mayor sensibilidad frente a las inequidades sociales[8]”.

Guillermo Larraín, en un análisis más complejo y desde la coalición de gobierno, tiende a darle razón a esta interpretación. En efecto, caracteriza a lo que denomina genéricamente el modelo chileno como una síntesis que entiende en definitiva armónica y satisfactoria de tres componentes: 1) la herencia del régimen militar, que considera mucho más reducida que la que se autoadjudican sus autores [“en el plano conceptual su aporte fue la reforma de la seguridad social, las privatizaciones y la desregulación (...) y en el plano práctico (...) llevó a cabo no sólo aquellas reformas que conceptualmente creó, sino otras cuya necesidad era clara desde hace un par de décadas”, agregando que “el paradigma de esto es la apertura de la economía, la cual se pretendió hacer sucesivamente en los gobiernos de Ibáñez, Alessandri y Frei, pero todos fracasaron”]; 2) las políticas de los gobiernos democráticos desde 1990 y 3) las ideas de Aníbal Pinto y Jorge Ahumada, que entiende inspiraron tempranamente “la apertura comercial, la tecnificación de la política económica, el control presupuestario y la estabilización inflacionaria y financiera” [9]. Se trata de una suerte de ecumenismo de amplio espectro que, puede conjeturarse, no necesariamente identificaría a unos y otros de los convocados a semejante síntesis, lo que nunca sabremos pues Ahumada y Pinto fallecieron hace ya mucho tiempo. Pero sobre todo ¿quien con un poco de criterio profesional se va a oponer a la intención de tecnificar la política económica o de controlar el presupuesto o la inflación? Son pocos los economistas chilenos, o de cualquier parte del mundo, que se opondrían a algo así, con lo que pierde especificidad toda discusión sobre modelos económicos. En suma, la inespecificidad inconducente de las tesis de la gran complicidad o de la gran síntesis ecuménica no nos hace avanzar mucho en la respuesta a la pregunta sobre la continuidad y cambio en materia económico-social en Chile desde 1990.

Una tesis en este sentido es la que desarrolla Manuel Castells al establecer la distinción entre lo que denomina el paso de un modelo liberal autoritario excluyente a un modelo liberal democrático incluyente[10]. Sin embargo, como veremos, la dimensión de inclusión ha encontrado límites importantes, por lo que esta descripción no refleja, o al menos no aún, las realidades prevalecientes en Chile. Por lo demás, es propio de los modelos económicos liberales no ser incluyentes, pues se oponen al Estado Social, aunque el entorno político en el que se desenvuelvan haya mutado del autoritarismo a la democracia. Recordemos a Bobbio: aunque el liberalismo conciba al Estado tanto como Estado de derecho como al mismo tiempo Estado mínimo, existen Estados de derecho que no son mínimos (por ejemplo el Estado Social contemporáneo) y también existen los Estados mínimos que no son Estados de derecho.

Ernesto Ottone y Carlos Vergara, por su parte, prefieren referirse no ya a modelos antitéticos de desarrollo presentes en la historia económica chilena reciente, sino a la “experiencia chilena” desde 1990, con sus componentes de política pública orientadas al crecimiento y a la equidad[11], lo que de alguna manera elude el debate.

En la economía académica actual se emplea la noción de “modelo” como algo distinto de un ideal a alcanzar o un conjunto sistemático de políticas económicas orientadas en una dirección, que son las acepciones del lenguaje cotidiano en la materia. La “corriente central” de la economía convencional recurre con frecuencia a modelos en tanto estilizaciones altamente abstractas, en que a partir de supuestos conductuales básicos de los agentes económicos (maximizadores de utilidad, en particular) se realiza una o varias construcciones de encadenamientos lógicos. Estas construcciones están basadas necesariamente en simplificaciones, las que con frecuencia son sin embargo poco realistas, pues suponen que las prácticas efectivas de los agentes económicos resultan de un cálculo racional orientado a optimizar resultados. Y esto es harina de otro costal, aunque subrayemos que las conductas socioeconómicas suelen ser más complejas que estas simplificaciones, que denotan juicios de valor no fundados, mientras las estimaciones econométricas que a veces las acompañan no validan con demasiada frecuencia sus predicciones. Este es el caso de muchos modelos de estimación del crecimiento, de modelos de impacto del gasto público y la tributación, de modelos de impacto de las regulaciones salariales y así sucesivamente, como se hará notar en diversas partes de este texto.

Siguiendo un método histórico-analítico, el más recomendable en economía, Robert Boyer y Michel Freyssenet, nos guían por el derrotero de la especificidad en materia de desarrollo económico. Distinguen en el siglo XX no menos que unos ocho modos de crecimiento de la economía. Lo hacen considerando que el ingreso nacional puede ser principalmente dinamizado: 1) por la inversión, 2) por el consumo interno 3) por las exportaciones, y además consideran 4) la forma de distribución de ese ingreso, 5) las maneras de manejar las incertidumbres en el mercado de bienes y de capitales y 6) el uso de la fuerza de trabajo. Distinguen también modelos productivos a nivel de la empresa según 1) la política de producto, 2) la organización productiva y 3) la relación salarial[12].

A pesar de la amplitud de las distinciones ofrecidas por estos autores, que nos llevaría un largo trecho describir aquí en su totalidad, ninguna permite encasillar cabalmente nuestro actual “modo de crecimiento”, aunque el modo de crecimiento desigual y rentista que identifican describe bastante bien aquel prevaleciente en Chile durante 1974-1989, pero no así la evolución posterior[13].

Pero si seguimos la filosofía de estas distinciones, definiremos para nuestros propósitos un modelo de desarrollo como una modalidad de interacción estable entre las estructuras políticas y un modo de crecimiento económico, asociado éste a un modo de asignación de recursos y a un modelo productivo de organización predominante de las empresas y las relaciones salariales. Nuestra noción de modelo de desarrollo incluye entonces el entorno institucional (democrático o autoritario y sus variantes), el modo de crecimiento (con sus diversas combinaciones posibles en las fuentes dinamizadoras del ingreso y en su distribución), el modo de asignación de recursos (en el mercado de bienes y en el mercado de factores) y el modelo de empresa prevaleciente.

Esto nos lleva a diferenciar “estrategia” de “modelo”, en tanto la primera (conjunto de políticas orientadas en una dirección determinada) puede ser congruente para mantener un modelo desarrollo, o proponerse modificarlo, lo que solo es posible si tiene la extensión en el tiempo requerida y la intensidad suficiente, o bien, alternativamente, puede no lograr alterar el modelo vigente si su extensión es limitada y su intensidad es baja.

La estrategia neoliberal consagró en Chile con los medios de una dictadura un modelo de desarrollo autoritario y desigual en el período 1973-89, que incluyó un modo de crecimiento basado en las exportaciones, que deprimió el consumo promedio y el gasto público, que deterioró la distribución del ingreso y el consumo, que desreguló el mercado de bienes y estableció una relación salarial desregulada y un modelo de empresa hiperconcentrado.

Este dejó de existir no porque terminó el autoritarismo, mudando simplemente a un modelo de desarrollo democrático-neoliberal, sino porque una estrategia de crecimiento con equidad de baja intensidad cambió el modo de crecimiento a nivel de las fuentes de dinamización del ingreso (inversión y consumo), aunque no su distribución, reguló algo más el mercado de bienes y modificó solo en parte el modelo productivo a nivel de la empresa. Por ello no es posible considerar, a su vez, que esté en vigencia un modelo de desarrollo democrático igualitario (con mejor distribución del ingreso, mayor regulación del mercado de bienes, de capitales y del trabajo conducente a más cohesión social) como el que desearía la mayoría de los componentes de la coalición que ha gobernado desde 1990, sino un modelo de desarrollo democrático híbrido.

En efecto, Chile ha podido obtener un crecimiento de su economía del orden de 5% anual en promedio desde 1990, sin graves recesiones (con excepción de la de 1999), lo que le ha permitido más que duplicar el ingreso por habitante, contrastando con toda la historia económica de Chile en el siglo XX. Esto no puede atribuirse al modelo autoritario-neoliberal, pues aunque evidentemente no se ha adoptado un sistema de planificación central de precios y cantidades, ironías aparte, la política macroeconómica se ha alejado de los ajustes automáticos y las políticas que inciden en los mercados de factores han alterado sus parámetros previos, como lo subrayan los economistas ortodoxos de la Universidad de Chicago antes citados. Subrayemos que el crecimiento en el período en que estuvieron a cargo de la economía no fue ningún milagro, contrariamente a lo que sostienen sus propagandistas y que los impulsa a intentar apropiarse de lo que vino después: alcanzó en promedio solo cerca de 3% anual, es decir una cifra inferior a la del período democrático previo a 1973 (3,8% entre 1940 y 1970), y sustancialmente inferior a la etapa democrática actual (cercano al 6%). Si milagro hay, aunque en economía no hay milagros, es el del crecimiento desde 1990, que es casi el doble del obtenido por el régimen militar en un período similar de tiempo.

Entre 1973 y 1990 el crecimiento fue dinamizado por las exportaciones y la inversión, mientras en promedio el consumo de los hogares y del gobierno permaneció estancado, especialmente desde 1982, con consecuencias negativas para el bienestar de una mayoría de la población que vio caer su nivel de vida de manera dramática en las crisis de 1975 y de 1982-83. 

En cambio, a partir de 1990, el crecimiento empezó a ser dinamizado también por el consumo de los hogares, que ha experimentado una mejoría considerable al crecer a una tasa incluso levemente superior a la del PIB, en contraste con su estancamiento previo (promedio que escondía una regresión en el consumo de los hogares más pobres durante la severa crisis de 1982-83), generando un patrón de comportamiento más equilibrado entre los grandes componentes de la demanda agregada. El consumo de gobierno también se recuperó en democracia, pero con tasas de expansión promedio modestas e inferiores al crecimiento del gasto global.

Mientras la inversión crecía menos, a precios constantes, que las exportaciones entre 1973 y 1990, y también en la década de 1990, desde el año 2000 la formación de capital se incrementa a un alto ritmo anual promedio, superior al de las exportaciones, manteniendo el consumo de los hogares un buen ritmo de crecimiento. La salida de la crisis de 1999, lenta y dificultosa, se ha encaminado a reforzar el peso de la demanda interna en la dinámica económica, aunque se mantenga un buen ritmo de expansión exportadora.

En sus trazos gruesos la estrategia de crecimiento con equidad ha tenido como resultado un importante crecimiento promedio acompañado de un mejoramiento de la magnitud y del impacto de las políticas sociales, imposibilitadas sin embargo hasta ahora de alterar los parámetros distributivos lo que, como veremos, mantiene a una proporción significativa de la población en una condición de exclusión social severa[14]. No obstante, esta estrategia logró contener en Chile la regresión distributiva que se ha observado en América Latina de manera generalizada en la década de 1990. Este es un logro que contrasta además con el sistemático deterioro distributivo ocurrido en 1973-1989.

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[1] Amén de una abundante literatura al respecto, el tema de los cambios impuestos después de 1973 está tratado en Gonzalo D. Martner, Gobernar el mercado. Las nuevas fronteras del Estado en el siglo 21, LOM Ediciones, Santiago, 1999.
[2] Pablo Baraona, entrevista en La Tercera, 23 de octubre de 2005.
[3] Pablo Baraona, ibid. El cambio a la base 1996 de las Cuentas Nacionales y el cambio de metodología de las cuentas presupuestarias implicó un recálculo del peso de los ingresos y gastos públicos, por lo que los datos de un incremento de 4% de la carga tributaria se redujeron a 2%, como se menciona más adelante.
[4] Entrevista a Hernán Somerville, presidente de la asociación empresarial Confederación de la Producción y el Comercio, El Mercurio, 23 de octubre de 2005.
[5] Sergio de Castro, entrevista en La Tercera, 23 de octubre de 2005.
[6] Sergio de Castro, entrevista en La Segunda, 21 de octubre de 2005.
[7] Tomás Moulián, op.cit., p.75.
[8] Gabriel Salazar y Julio Pinto, Historia Contemporánea de Chile, Volumen III, op.cit., p.61.
[9] Guillermo Larraín Ríos,Chile Fértil Provincia. Hacia un Estado liberador y un mercado revolucionario, Random House Mondadori, pp 38-43.
[10] Manuel Castells, Globalización, desarrollo y democracia, Fondo de Cultura Económica, Santiago, 2005.
[11] Ernesto Ottone y Carlos Vergara, Ampliando Horizontes. Siete Claves Estrátegicas del Gobierno de Lagos, Editorial Debate, Santiago, 2006.
[12] Robert Boyer y Michel Freyssenet, Les modèles productifs, Editions La Découverte, Paris, 2000.
[13] Describamos dos de estos ocho modos de crecimiento para tenerlos como referencia negativa y positiva. En primer lugar, el modo de crecimiento desigual y rentista sería, de acuerdo a nuestros autores, el que corresponde a muchas economías periféricas y se caracteriza por un crecimiento dinamizado por las exportaciones de materias primas o de productos agrícolas y por una distribución de los incrementos de renta fuertemente desigual y con tendencia al clientelismo, con una evolución del mercado interno fuertemente cíclico y con condiciones legales de producción sometidas a cambios frecuentes. En segundo lugar, el modo de crecimiento coordinado y exportador organizado, que corresponde al de Alemania y Suecia desde los años cincuenta, sería aquel que se apoya en la exportación de bienes y servicios suficientemente especializados como para no poder ser objeto de competencia vía precios. La distribución del ingreso nacional se realiza en este caso en función de las ganancias de este tipo de competitividad, de manera nacionalmente coordinada y poco jerarquizada, con predominio de los segmentos medios y superiores a raíz de sus altos salarios. El trabajo, por su parte, estaría caracterizado por una gran estabilidad en el empleo, una importante proporción de asalariados calificados, sindicatos poderosos y cooperativos y una protección social desarrollada.
[14] Respecto de la sustentabilidad ambiental de este esfuerzo, cabe señalar que, sin perjuicio de los fundamentos de política ambiental creados desde 1990 frente al absoluto vacío existente previamente en la materia, ha prevalecido en buena medida el aserto equivocado según el cual un mayor crecimiento permitiría más tarde abordar políticas efectivas de conservación, lo que constituye esta área en una tarea pendiente, especialmente en la creación de normas de uso de recursos naturales y de emisión y sobre todo la vigilancia de su cumplimiento, muchas veces inexistente o precario.