Lecciones sobre la última medición de la pobreza
En El Mostrador
El Ministerio de Desarrollo Social dio a conocer a fines de enero de 2015 los resultados de la nueva encuesta de
Caracterización Socio-Económica (CASEN) correspondiente a 2013. Este hecho pasó
bastante desapercibido, en medio de la vorágine de acontecimientos políticos
recientes, aunque la encuesta permite una mirada renovada sobre el fenómeno de
la pobreza, pues incluye en esta ocasión cambios metodológicos sustanciales que
no han sido objeto de mayor debate.
Vale la pena reseñarlas, sobre todo si se considera que la
encuesta estuvo en entredicho después del conflicto provocado por el gobierno
de Sebastián Piñera al presentar la encuesta 2009 en medio de controversias con
la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de Naciones Unidas
(CEPAL). Desde 1987, los datos de ingresos de los hogares recolectados
periódicamente por la encuesta CASEN habían sido validados, corregidos por no
respuesta y ajustados con las Cuentas Nacionales por la CEPAL, junto al cálculo
del costo de una canasta de alimentos que era contrastado con los ingresos de
las familias. Hasta 2006, la CEPAL y el gobierno de Chile mantuvieron una
medición común. Pero en 2009, se produjo una divergencia metodológica, con la
consecuencia de que la estimación de la CEPAL registró una caída de la
incidencia de la pobreza a 11,5% de la población, mientras para el gobierno de Piñera
se habría producido un aumento de la pobreza a 15,1% de la misma.
La diferencia se originó básicamente en la diversa consideración
del hecho que los alimentos subieran sus
precios más que el conjunto de la canasta de productos del IPC, lo que en las
anteriores mediciones no se había producido. La CEPAL decidió deflactar el
costo de alimentarse y el del resto de bienes con sus respectivos índices de
precios, en circunstancias que los precios de los alimentos habían subido en
mayor proporción. El gobierno de Sebastián Piñera no aceptó diferenciar la
evolución de ambos tipos de precios, sobreestimando el costo real de la canasta
de bienes considerada para fijar la línea de pobreza (costo de alimentos
multiplicado por dos) y prefirió hacer un punto de imagen respecto al anterior
gobierno, pero a costa de la credibilidad técnica de la encuesta y un quiebre
con un organismo del Sistema de Naciones Unidas.
En 2011, para la CEPAL -utilizando siempre la encuesta CASEN
y su propia metodología de registro de ingresos y de descuento de la inflación-
la pobreza siguió bajando levemente y la cifra de la población en esa condición
se situó en un 11,0% (y la de indigencia en un 3,1%), mientras para el gobierno
de Chile las tasas alcanzaron cifras de 14,4 % y 2,8% respectivamente.
La adopción en la
encuesta CASEN 2013 de una “Nueva Metodología de Medición de Pobreza por
Ingresos”, además de la introducción de un nuevo indicador de pobreza
multidimensional, cambió otra vez el panorama de la medición de la pobreza en
Chile. Para el gobierno de Chile las tasas de pobreza y extrema pobreza
alcanzaron en 2011 un 22,8% y un 8,1%, cifras que bajaron en 2013 a 14,4% y
4,5% respectivamente.
En cambio, para la CEPAL -siempre según su propia
metodología- la incidencia de la pobreza experimentó un descenso de un 11,0% en
2011 a un 7,8% en 2013 (ver cuadro), mientras la extrema pobreza pasó de un
3,1% a un 2,5% de la población, es decir cerca de la mitad de la incidencia
estimada por el gobierno chileno para el mismo año y con la misma encuesta.
Según esta información dada a conocer en enero de 2015 por la CEPAL, en términos comparativos regionales la
pobreza registrada en Chile -manteniendo la metodología en base al costo de una
canasta básica de alimentos- es sustancialmente más baja que los promedios de
28,1% y 11,7% consignados para América Latina por este organismo regional.
Como se observa, se obtiene resultados muy distintos según
sean los métodos de cálculo de la pobreza y la extrema pobreza que se utilicen,
a partir de unos mismos datos de base, en este caso los recogidos en terreno
por la encuesta CASEN y los precios de alimentos registrados por el INE.
Por mucho tiempo ha tenido sentido medir la pobreza ligada a
las carencias de ingresos para solventar
al menos la alimentación, pues el hambre es su aspecto más notorio y la
desnutrición capta un importante aspecto de ella. Luego se consideró
diferenciar la extrema pobreza y la pobreza en base a medir el resto de las
carencias y se ha usado un múltiplo del
costo de alimentarse para medir la pobreza considerando el costo de otros
bienes básicos para la subsistencia.
En Chile se ha considerado que un hogar está en situación de
pobreza extrema si su ingreso mensual por persona es inferior a la “línea de
pobreza extrema”, es decir, al ingreso mínimo establecido para satisfacer las
necesidades alimentarias de una persona. A su vez, un hogar se ha considerado
en situación de pobreza si su ingreso mensual per cápita es inferior a la
“línea de pobreza”, o ingreso mínimo establecido para satisfacer las
necesidades básicas alimentarias y no alimentarias de una persona en ese mismo
período, es decir multiplicando el costo de alimentarse por dos, en base a la
proporción aproximada del consumo de alimentos en el consumo total que arrojó
la Encuesta de Consumo de los Hogares de 1978.
El uso del enfoque de necesidades de alimentación presenta,
sin embargo, problemas, pues éstas
varían de acuerdo a la condición física, las condiciones climáticas y los
hábitos de trabajo. Los requerimientos nutricionales mínimos encierran, como
subraya Amartya Sen, “una arbitrariedad intrínseca”. Además, “resulta difícil
definir los requerimientos mínimos para los rubros no alimentarios”, lo que ha
llevado a la OCDE a medir la pobreza como una medida relativa (el 50% de la
mediana de los ingresos) y no ya absoluta, es decir vinculada a la capacidad de
solventar alguna canasta de bienes. Para
la OCDE, en 2011 la pobreza relativa es de un 17,8% de la población, cifra
superior a la de la pobreza monetaria absoluta calculada por el gobierno
chileno.
El Ministerio de Desarrollo Social abordó en esta ocasión
cambios en la metodología de medición de la pobreza absoluta para procesar los
datos de la encuesta 2013, nuevamente con la asesoría técnica de la CEPAL y
también con de la Iniciativa de Oxford para la Pobreza y el Desarrollo Humano
(OPHI). A partir de la medición de
pobreza basada en la Encuesta Casen 2013, se innovó tomando en cuenta escalas
de equivalencia en el consumo del hogar. El valor de la elasticidad de
equivalencia utilizada por el Ministerio de Desarrollo Social para tomar en
cuenta la presencia de economías de escala en el consumo es de 0,7 para todos
los miembros del hogar. Se considera ahora que un hogar está en situación de
pobreza si su ingreso mensual por persona es inferior a la “línea de pobreza
por persona equivalente”, o ingreso mínimo establecido para satisfacer las
necesidades básicas alimentarias y no alimentarias de una persona equivalente
en ese mismo período. El valor de la línea de pobreza extrema equivale ahora a
dos tercios de la línea de pobreza, lo que es cercano al gasto que realizan los
hogares del grupo de referencia (los que están en el quintil inferior de la
distribución del ingreso) en alimentación, vivienda y vestuario. Se asignaron
precios a 95 productos, que representan un 76,4% del gasto per cápita promedio
en alimentos del primer quintil. El valor de la canasta básica de alimentos por
persona al mes así estimado asciende a $31.029 en abril del año 2012,
considerando la más reciente encuesta de consumo de los hogares que se utiliza
para calcular el IPC
Otro cambio tuvo que ver con que los ingresos agregados de
los hogares calculados a partir de la encuesta CASEN habían sido
tradicionalmente ajustados a aquellos que se obtienen de las estimaciones de la
cuenta institucional de hogares del Sistema de Cuentas Nacionales. El
Ministerio de Desarrollo Social decidió ahora no continuar con esta práctica,
pues el análisis del comportamiento de la información de ingresos muestra que
ésta es confiable, mientras las cuentas nacionales están en proceso de revisión
permanente, lo que significa cambios metodológicos y de año base en períodos
breves.
Se agregó además una medida de pobreza multidimensional que permite
medir de manera directa las condiciones de vida de las personas y los hogares
en relación a distintas dimensiones e indicadores de bienestar que se
consideran socialmente relevantes, más allá de los ingresos monetarios. El
Ministerio de Desarrollo Social usó la metodología propuesta por Alkire y
Foster en 2007, adaptada por países como México y Colombia y por el Índice de
Pobreza Multidimensional del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD). Se ha incluido en la medida de pobreza multidimensional para Chile las
dimensiones de educación, considerando
años de escolaridad y asistencia escolar; salud, considerando malnutrición y
desnutrición en niños(as) y adscripción a un sistema de salud y problemas en la
atención; vivienda, considerando hacinamiento y calidad de la vivienda y
servicios básicos, y finalmente trabajo y seguridad social, considerando
desempleo, cotizaciones y acceso a jubilación. El Ministerio de Desarrollo
Social definió una ponderación equivalente para cada uno de los 12 indicadores
considerados y definió que los hogares en situación de pobreza multidimensional
son los que tienen carencias en a lo menos tres de los doce indicadores.
Un 20,4% de la población se encontraba de acuerdo a estos
criterios en 2013 en estado de pobreza multidimensional, a comparar con un
14,4% en estado de pobreza según ingresos con la nueva metodología y un 7,8%
con la metodología tradicional de la CEPAL utilizada, con ajustes, desde 1988
en Chile. Dicho sea de paso, la medición que más diverge es la que realiza el
Banco Mundial, con su línea de pobreza definida en dos dólares diarios a
paridad de poder de compra por persona: para este organismo la población pobre
en Chile sería del orden de sólo 1,9%.
Lo que cabe subrayar es que todas estas metodologías cuentan
para realizar sus estimaciones con los mismos datos de la misma encuesta y sus
resultados son, sin embargo,
sustancialmente distintos.
Se confirma así el enfoque del premio Nobel de economía
Amartya Sen: “no hay razón alguna para suponer que la idea de pobreza deba ser
tajante y precisa”, a la par que “es posible que haya que usar más de un
criterio en vista de la falta de uniformidad en los estándares aceptados” y que
“casi no queda más que aceptar el elemento de arbitrariedad presente en la
descripción de la pobreza y hacerlo tan transparente como sea posible”. Debemos
acostumbrarnos de aquí por delante a mirar varios indicadores de pobreza y no
uno sólo, y constatar por ejemplo que entre el cálculo tradicional de la CEPAL
y el de pobreza multidimensional del gobierno en 2013 hay que multiplicar la
cifra de pobres casi por tres, es decir uno de cada cinco en vez de uno de cada
trece, lo que parece, por otro lado, acercarse más a nuestra percepción de sentido
común. No obstante, todas las estimaciones registran una considerable baja de
la prevalencia de la pobreza en los últimos tres lustros.
Chile, Índices de pobreza (porcentaje de la
población, a partir de encuestas CASEN)
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Fuentes: OCDE
(consultado en http://www.oecd-ilibrary.org/social-issues-migration-health/data/oecd-social-and-welfare-statistics/income-distribution_data-00654-en el 28-05-2015), CEPAL, Ministerio de Desarrollo Social (consultado en
http://www.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/resultados-encuesta-casen-2013/
el 28-05-2015) y Banco Mundial (consultado en http://povertydata.worldbank.org/poverty/country/CHL el 28-05-2015).
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