¿Hacia el fin de la captura del sistema político por el dinero?

En Voces La Tercera

El 22 de junio fueron formalizados dos parlamentarios en ejercicio de la UDI (Iván Moreira y Felipe De Mussy) y un ex candidato a serlo (Pablo Zalaquett) por sospechas de “falsificación y facilitación de boletas por servicios no prestados”, buscando obtener un financiamiento ilegal de campañas. Se presume que los imputados procuraron no sólo obtener dinero para este efecto al margen de la ley, sino que ellos y sus donantes defraudaron tributariamente al fisco. En medio de la vorágine de informaciones, tal vez vale la pena resumir los lamentables hechos que han dejado en tan mal pie al sistema político, y más en general la autoestima de un país que presumía de ser probo y de tener instituciones sólidas, y reflexionar sobre su significado. Pero antes de hacerlo, y para evitar toda suspicacia en el contexto de un clima de desconfianza generalizada, aclaro que el autor de estas líneas, aunque sin ser un político profesional, fue activo partícipe de la política nacional pero nunca ha emitido boletas a Soquimich ni a ninguna empresa privada para campaña alguna y no tiene contacto de ninguna índole con sus ejecutivos o dueños; en cambio, forma parte desde hace 20 años de una Fundación a la que, entre otras empresas y organismos variados, SQM compraba informes con cuya venta financia sus actividades de promoción de ideas, sobre los que no tenía incidencia alguna, mientras ha sido pública y permanentemente crítico de las pretensiones de SQM en la explotación de litio y propiciado su traspaso a Codelco.

Vamos al dramático recuento. Lo que ya había emergido a la luz pública y a la persecución de la fiscalía a partir del caso Penta (originado en una fraude al fisco de origen delictual) y las formalizaciones de ejecutivos y dueños del grupo financiero el 6 de marzo, fue un vasto sistema de donaciones a campañas presidenciales y de parlamentarios por parte de grandes empresas antes de los períodos establecidos por la ley, cometiendo delitos tributarios y utilizando boletas y facturas falsas. El aporte supuestamente anónimo de empresas a campañas es legal en Chile desde 2003 por expresa imposición de la UDI y RN en la negociación de la nueva legislación de financiamiento de campañas que siguió a la crisis del caso MOP-Gate, pero en los dos meses que duran legalmente las campañas, no antes ni después.

La violación de esta regla salió primero a la luz pública en el caso del grupo financiero Penta, históricamente vinculado al principal partido de la derecha, la UDI, incluyendo su diputado presidente Ernesto Silva, que debió renunciar. Los ex subsecretarios de la dictadura de Pinochet y ex parlamentarios de los partidos UDI y RN Jovino Novoa y Alberto Cardemil están también envueltos en el caso Penta y sus expedientes serán vistos el 6 de julio por el juez de garantía. Los dueños y administradores del grupo Penta estuvieron en prisión preventiva, y hoy permanecen en prisión domiciliaria, por delitos fiscales graves revelados por su ex gerente general, además de los aportes ilegales a campañas y cohecho de funcionarios públicos (el subsecretario de Minería del gobierno de Piñera, Pablo Wagner, recibía una remuneración mensual del grupo).

A partir de marzo 2015, la investigación judicial y periodística se extendió a la empresa de minería no metálica Soquimich (de propiedad mayoritaria del ex yerno de Pinochet, quien se hizo de ella mediante una privatización cuestionada en los años ochenta). Soquimich ha financiado (por unos 20 millones de dólares en el último quinquenio) a casi todo el espectro político. Esto incluye nuevamente en primer lugar a la UDI, partido del que son cercanos buena parte de los directores de la empresa. Pero también recibieron pagos no justificados a ojos del Servicio de Impuestos Internos personas como Pedro Yaconi, que fue representante de la Fundación Frei. El mecanismo de SQM, según propia información, también incluyó aparentemente a hijos del actual presidente de la Democracia Cristiana, Jorge Pizarro, así como a cercanos de Marco Enríquez-Ominami en 2009 y a parte del equipo de campaña de la presidenta Bachelet en 2012-2013, a un senador socialista del norte y a dirigentes y recaudadores vinculados al Partido por la Democracia.

Sebastián Piñera apareció en el caso Penta y también en los de SQM y de Aguas Andinas. El ex presidente busca volver a La Moneda y las sospechas de que financió parte de su campaña de 2009 con aportes irregulares de empresas no van a facilitar su ambición, como tampoco la sospecha de que usó aportes de campaña de empresas para remunerar a ejecutivos de compañías suyas. El tema más grave en que se menciona a Piñera son operaciones de retrocompra con fines políticos que aseguran pérdidas contables para disponer de dinero líquido sin pagar impuestos, pero utilizado para pagar bonos a un ejecutivo de Chilevisión, entonces de propiedad de Piñera, cancelados con dineros de SQM y otras compañías que estaban destinados a la campaña electoral. Según el sitio de investigación Ciper Chile, causó indignación en los dueños de SQM el que la donación política para la campaña presidencial de Piñera en 2009, que habría sido gestionada ante el ex gerente general de SQM, hayan sido destinados en definitiva a pagar negocios personales del entonces candidato Piñera. En el caso de Aguas Andinas, de propiedad del grupo catalán Agbar, que también efectuó un pago de este tipo con destino a remunerar un empleado de Piñera, el presidente del directorio confirmó que la factura existe. El tema cuestiona a Aguas Andinas, pues se trata de una empresa regulada y cuyo directorio nunca ha aprobado donaciones políticas. Los actuales controladores de SQM debieron renunciar a los cargos ejecutivos luego ser cuestionados por el socio minoritario canadiense y pequeños accionistas, que han iniciado acciones legales en Estados Unidos, donde se transan acciones de la empresa.  

Mencionemos además pagos de SQM a empresas del ex presidente por servicios que no tienen respaldo en la contabilidad de esa minera y el financiamiento que entregó a la candidatura de Evelyn Matthei cuando era presidente y que, aunque se hizo por la vía legal del Servel, se ejecutó cuando había delegado la administración de sus negocios. A diferencia de Bachelet, el grueso de los fondos de Matthei (2.300 millones) provino de aportes reservados, superando incluso la recaudación reservada de Piñera en la elección de 2009 (2 mil millones).

El grupo Angelini también aparece mencionado en otra investigación por aportes irregulares al senador de la UDI, Jaime Orpis, a través de la pesquera Corpesca, reconocidos por éste. Pagos de grandes empresas pesqueras a otros parlamentarios forman también parte de las investigaciones en curso.

El gobierno de Michelle Bachelet se vio directamente afectado cuando se descubrió que un gestor de financiamiento de campañas, Giorgio Martelli, con la ayuda de un recaudador que es alto ejecutivo de una empresa regulada, Jorge Rosenblut (entonces presidente de Endesa, propiedad del grupo italiano Enel), creó una empresa ad-hoc para financiar a futuras autoridades de gobierno, incluyendo al futuro jefe de campaña y ministro del Interior Rodrigo Peñailillo mediante aportes de SQM y del grupo Angelini, entre otros, sin autorización de la actual presidenta.

El ahora ex director del Servicio de Impuestos Internos, Michel Jorrat, denunció el 22 de mayo que recibió presiones desde el ministerio del Interior para no investigar las faltas tributarias de la empresa Soquimich. No obstante, más allá de las dudas sobre los procedimientos a seguir (y la necesidad de definir hasta qué punto un aporte a la política constituye un delito tributario o bien una falta subsanable con multas) y demoras del Servicio de Impuestos Internos, las querellas a empresas y políticos profesionales fueron formuladas y todos los casos están siendo investigados por la fiscalía, que persigue delitos tributarios pero también eventuales infracciones a la ley electoral (aunque se encuentran prescritas), así como soborno y cohecho. A su vez, al conocerse que el recientemente nombrado ministro de la Secretaría General de la Presidencia, Jorge Insunza, era remunerado por informes a una empresa minera del grupo Luksic que realizaba cuando era presidente de la Comisión de Minería de la Cámara de Diputados, tuvo que renunciar de inmediato, aunque considerase que su actividad no era reprochable, lo que era y es evidentemente insostenible.

El que la fiscalía esté realizando su labor aparentemente sin obstáculos y que en la esfera pública se consolide el rechazo al financiamiento ilegal de la política, es una señal de que la crisis de legitimidad de las instituciones podría empieza a retroceder. Pero el sistema político no puede seguir al ritmo de las rutinas de las instituciones judiciales.

Cabe al gobierno retomar con energía la agenda legislativa y el trabajo público centrado en mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos, pero también tomar la iniciativa de relegitimar las instituciones mediante un proceso constituyente democrático.  Urge iniciar un camino para dar vuelta la página del penoso fin de una institucionalidad carcomida por resabios autoritarios originados en una dictadura y por el poder desembozado del dinero. El parlamento, institución indispensable,  aumentaría mucho su hoy dilapidado y a estas alturas inexistente prestigio si apartara a los imputados y formalizados y facilitara transversalmente un pronunciamiento plebiscitario  de los chilenos sobre la modalidad a seguir para disponer de una nueva constitución.

¿Existe acaso otra salida a la crisis política actual que sea más democrática y capaz de dotar de legitimad auténtica a las instituciones representativas, a los derechos fundamentales y a las normas básicas que rijan a la sociedad en las próximas décadas?

La coyuntura económica y el peso de la ortodoxia neoliberal

En El Mostrador

La afirmación de Paul Krugman en mayo de 2014, sobre lo equivocado de los análisis económicos ortodoxos (“lo que hemos descubierto a lo largo de los últimos cinco años es que incluso en una coyuntura que justifica sobradamente que las políticas públicas incrementen la demanda, la mitad de la profesión económica y la mayoría de los responsables políticos encontrarán razones para hacer exactamente lo que no hay que hacer”), parece empezar a hacerse realidad en Chile.

En efecto, comienza a difundirse la especie de que “el Gobierno no tiene ya márgenes de acción” para reactivar la economía. Y este tipo de afirmaciones, que son propias de los ortodoxos criollos que inundan los medios con sus repeticiones sin fundamento, empiezan a escucharse en los voceros oficiales, a veces tan prestos a buscar “respetabilidad” repitiendo, sin más, las afirmaciones de los economistas de derecha menos ilustrados pero con resonancia en la prensa conservadora.

De la crisis de 2009 se salió con una mezcla de déficit fiscal de -4.2% del PIB (que implicó adecuadamente alejarse temporalmente del equilibrio fiscal estructural a partir de las medidas de impulso fiscal de febrero-marzo de 2009) y una baja de la tasa de interés -–erróneamente el Banco Central había subido desde 6% en enero a 8,05% en septiembre de 2008– hasta 0,5% en julio de 2009 y que mantuvo por un año.

Esa algo tardía reacción permitió no obstante recuperar una senda de crecimiento de 5-6% desde 2010 hasta mediados de 2013, en medio de un refuerzo de la inversión de reconstrucción posterremoto, de una ola de inversión minera sin precedentes y de aumentos de las remuneraciones reales. Al concluir el ciclo alto en la inversión y ralentizarse el crecimiento de las remuneraciones –disminuyendo la tasa de crecimiento del consumo de los hogares– la economía se desaceleró, lo que el Banco Central, tan venerado por todo el mundo, no previó en absoluto. Cometió de nuevo el error de mantener la tasa de interés de referencia excesivamente alta para la coyuntura, pero luego enmendó y empezó a disminuirla desde el  5% de octubre de 2013 hasta llevarla al 3% de octubre de 2014, y que mantiene en la actualidad.

Permanece entonces un margen de disminución de tres puntos porcentuales que debiera emplear a la brevedad, a lo menos parcialmente, para ayudar a reactivar la economía, una vez concluida la absorción de la fuerte devaluación del peso del último año y que impactó sobre la inflación, la que ya vuelve a una senda de 3% anual. La devaluación ha sido positiva para reequilibrar la cuenta corriente, pero ha inhibido la inversión en bienes y equipos importados, razón adicional por la cual debe esperarse un menor dinamismo de esta variable en el nuevo ciclo económico, que debe compensarse, al menos en parte, con una mayor inversión pública.

En materia de política fiscal existen evidentes márgenes. El presupuesto de 2015 se ha programado con un déficit efectivo de -2% del PIB y un déficit estructural de -1,1% del PIB. Pero el balance del Gobierno Central en el primer trimestre 2015 arrojó un superávit  de 0,1% del PIB estimado para el año, sin que esté contribuyendo a evitar una recesión. La recaudación tributaria ha aumentado más allá de lo previsto por la reforma de septiembre 2014, por lo que el Gobierno debe acelerar el gasto presupuestado. Y si es necesario, como ya lo hizo para abordar los gastos de reconstrucción en el norte, debe, si lo que está en juego es evitar una recesión, aumentarlo, especialmente en materia de inversión.

Y Codelco debe tomar ahora la batuta en materia de inversión minera, ampliando todas sus actividades, mientras el Gobierno debe perseverar en poner fin al contrato con SQM en el Salar de Atacama y constituir una nueva división que explote el litio en ese y otros yacimientos. Los experimentos “público-privados” en Chile se han traducido en esta área en pérdidas fiscales gigantescas y la construcción de un sistema de captura de la democracia por los intereses de las mineras metálicas y no metálicas que no resiste análisis. Estas son dos razones más que poderosas para iniciar con urgencia la reversión de la influencia de la minería privada en el sistema político chileno. Y desde el punto de vista económico, es ahora el turno de la minería estatal para empujar la inversión. Y debe de una vez ponerse en práctica una política más activa de apoyo a la inversión en energías no tradicionales, incluyendo un mayor rol para Enap en la materia.

Un rol más activo de las dos grandes empresas públicas productivas tendría un saludable efecto multiplicador en un período de atonía de la inversión privada. Salvo, claro, que la ideología de los que influyen sobre los que hoy toman decisiones lo impida.

Para una política fiscal activa y contracíclica, el Estado de Chile está además mejor dotado que nadie en América Latina y que la mayor parte de las economías en el mundo, gracias a la política iniciada en el año 2001. A abril, el Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES) acumulaba US$14.685 millones, mientras el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) acumulaba US$7.961 millones. Los Otros Activos del Tesoro Público y el Fondo para la Educación registraron saldos de US$4.981 millones y US$3.694 millones, respectivamente. Los activos del Tesoro Público totalizaron así unos US$31.322 millones, cifra equivalente a cerca del 13% del PIB. No hay, en el presente, problema alguno de consolidación fiscal y Chile dispone de reservas que se han acumulado con esfuerzo en el pasado reciente. Deben ahora utilizarse para reactivar la economía, porque para ese fin fueron concebidas. Salvo, claro, que los aires de ortodoxia económica que circulan por algunos ministerios lo impidan.

Como observará el lector, en este análisis nada tienen que ver los temas del rechazo empresarial a las reformas tributaria y laboral, que supuestamente estarían afectando gravemente a la economía. No existe una huelga empresarial de inversiones en Chile, existe el paso de un ciclo a otro en las oportunidades y decisiones de inversión, que no será ni el primero ni el último. Se hace presente, y con mucho ruido, simplemente la oposición política de un sector minoritario de la sociedad a progresos sociales indispensables, que cuentan con amplio apoyo ciudadano, como acaba de reiterar un reciente estudio universitario de opinión.

La coyuntura económica tiene su propio ciclo, sus propios instrumentos de regulación, los que no deben confundirse con la posición ideológica dominante de una parte del gran empresariado, que rechaza toda reforma social y a la que le es perfectamente indiferente el mayor o menor dinamismo de la economía para estos fines. Y que suele no desechar oportunidades de inversión cuando estas se presentan o, en todo caso, no el capital extranjero que fluyó abundantemente a Chile en 2014. El Gobierno simplemente debe persistir con sus reformas de interés general y no dejarse influir por cantos de sirena de minorías interesadas, por influyentes que sean. Y utilizar con decisión y sin dilación los instrumentos de política económica de los que dispone.

Política económica y las reformas

En Voces La Tercera

La economía crece por debajo de su potencial desde el segundo semestre de 2013. Los responsables de la política monetaria, en vista del deterioro de la coyuntura desde el segundo semestre de 2013, que no previeron, decidieron aplicar sucesivas disminuciones de la tasa de interés de referencia desde octubre de 2013 para reanimar el consumo y la inversión, y luego mantenerla sin variaciones.

La política del Banco Central ha ayudado además a devaluar el peso y mejorado la competitividad del sector exportador y el sustituidor de importaciones. En su reunión mensual de política monetaria del 14 de mayo, el Consejo del Banco Central acordó mantener por séptimo mes consecutivo en 3% anual la tasa de interés de política monetaria. Durante casi dos años, desde enero de 2012 hasta octubre de 2013, el Banco Central había mantenido en 5% la tasa de interés de política monetaria ante el incremento de la demanda interna. Luego aplicó rebajas sucesivas de 0,25 puntos entre noviembre y marzo de 2014 hasta alcanzar una tasa de 4%. Luego reanudó las rebajas sucesivas de 0,25 puntos cada mes entre julio y  octubre de 2014 para estabilizarla en el 3% actual.  

La política fiscal  vigente mantiene una orientación expansiva. El consumo de gobierno creció en 5,5 por cien anual en el último trimestre 2014 y el presupuesto de 2015 se ha programado con un déficit efectivo de -2% del PIB y un déficit estructural de -1,1% del PIB. El gasto público crecerá cerca de un 10% en 2015 e incrementará especialmente los proyectos de infraestructura. El 15 de abril el Congreso despachó además el proyecto que financia la reconstrucción de la zona norte del país, lo que representa un incremento del orden de 1% del gasto público para 2015.

El Balance del Gobierno Central Total en el período enero-marzo de 2015 arrojó un superávit  equivalente a 0,1% del PIB estimado para el año.  Al 31 de marzo, el Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES) acumulaba US$14.487,4 millones, mientras que el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) acumulaba US$7.847 millones. Los Otros Activos del Tesoro Público y el Fondo para la Educación registraron saldos de US$2.962,7 millones y US$3.699,2 millones respectivamente. Los activos del Tesoro Público totalizaron así unos US$28.996 millones, cifra equivalente a cerca del 12% del PIB. No hay, en el presente, problemas fiscales y Chile dispone de reservas abundantes a las que acudir en caso de deteriorarse de la situación.

En cualquier caso, probablemente operarán en el resto del año mecanismos de “estabilización automática” como el incremento del déficit fiscal efectivo en 2015 más allá del 2% del PIB, empujando la demanda agregada, lo que es positivo y saludable. La pregunta que subyace es si este impulso será suficiente para evitar el estancamiento y si no será necesario, frente al estancamiento económico que se avizora, un mayor impulso fiscal combinado con una rebaja adicional de la tasa de interés de referencia.

Este tipo de enfoque de la política de estabilización coyuntural, que mostró su éxito en 2009-2012, encuentra fuertes detractores entre los economistas ortodoxos, partidarios de estímulos por el lado de la oferta consistentes exclusivamente en aumentar la rentabilidad empresarial con rebajas salariales y tributarias, que tendrían efectos mágicos sobre la economía. Sin prueba alguna, que no sea la de atribuir efectos negativos a la reforma tributaria como dogma de fe, por ejemplo Klaus Schmidt-Hebbel llega a afirmar que “debido al mal diseño de la reforma tributaria, el efecto total de la política fiscal sobre la actividad es bajo (o nulo) en 2015 y será negativo en los siguientes años”, en circunstancias que será manifiestamente expansiva. A su vez, las reformas tributaria y educacional reforzarán las capacidades de crecimiento del país, mientras la reforma laboral creará mejores condiciones para aumentar la productividad y mejorar la distribución del ingreso.

A la narrativa anti-reformas se ha agregado de manera imprudente el propio Banco Central, que en su Informe de junio hace afirmaciones basadas en suposiciones cuyos  fundamentos no se divisan (salvo el mal uso de correlaciones circunstanciales al que algunos economistas acuden para tratar de probar tesis definidas a priori, olvidando la regla de oro según la cual correlación no es relación causal), al sostener que  cuando la desconfianza y la incertidumbre se incrementan, “la inversión cae en 15%”, mientras pretende explicar que la caída de 6% de la inversión en capital fijo en 2014 se debería en un 38% al “deterioro de la confianza empresarial” y otro 33% a la debilidad de la actividad interna. Este es el típico caso en que la correlación tiene la explicación causal inversa: la caída de la inversión –en este caso el fin del ciclo de inversiones mineras, que llevó la FBCF en 2010-2012 a tasas de crecimiento de dos dígitos- es la que contribuye a deteriorar expectativas. Y su solución es un fuerte programa público de inversiones y una nueva estrategia de diversificación productiva, antes que detener las reformas. Si estas se dejan de lado, no veo por qué ni por donde el país crecería más.

Para complementar el argumento, desde la trinchera ortodoxa se agrega que la debilidad del consumo privado también se explicaría por expectativas políticas negativas. Si desde Keynes se atribuye a las expectativas empresariales (los “animal spirits” descritos por el célebre economista inglés) un fuerte rol en la dinámica de la inversión, no es menos cierto que los economistas ortodoxos debieran más bien apelar a la teoría de las “expectativas racionales” de Lucas y otros, y en todo caso no confundir el cálculo económico en procura de utilidades futuras con meras adscripciones ideológicas. Los empresarios racionales –y la mayoría la son- toman sus decisiones de inversión de acuerdo a las utilidades esperadas. Estar en contra de las reformas del gobierno es legítimo en una sociedad abierta y plural, pero lo es menos recubrir opiniones con una supuesta objetividad del “análisis económico” que en este caso deja mucho que desear en materia de calidad profesional. Basta observar las previsiones sobre inversión extranjera a partir de marzo de 2014, que los economistas ortodoxos indicaban se derrumbaría frente a un supuesto aumento sustancial del riesgo-país dadas las imaginarias amenazas constituidas por las reformas, y el contraste con las cifras récord en la materia en 2014 y lo que va de 2015.

Según el propio Banco Central, en 2014 ingresaron a Chile US$23.302 millones en Inversión Extranjera Directa, monto un 15% superior al registrado en 2013. Esta inversión se dividió en US$10.792 millones en Participaciones en el Capital, US$6.720 millones en Utilidades Reinvertidas y US$5.790 millones en Instrumentos de Deuda. Gran parte de estos montos están asociados a adquisiciones de compañías y desarrollo de nuevos proyectos. La expansión de la inversión extranjera en Chile contrasta con el contexto regional, en que los flujos de IED hacia Latinoamérica y el Caribe tuvieron en 2014 una baja de -19% y a nivel global de – 8%, según la UNCTAD.

Esto demuestra que muchas empresas internacionales siguen apostando a Chile como un lugar para realizar inversiones a largo plazo. Si parte del empresariado nacional, movido por razones puramente ideológicas contra el gobierno, desecha oportunidades de inversión, la cartera de capital simplemente se recompondrá a favor del capital extranjero. Otra cosa es la necesaria concertación público-privada para definir objetivos de innovación, ampliar la I+D y el financiamiento a los ejes productivos del futuro, con políticas de promoción de distritos industriales (“clusters”) que potencien una política pública de estímulo de la oferta y la diversificación productiva, y en particular aceleren la reconversión energética. Es decir definir una nueva estrategia de desarrollo. Pero, claro, los economistas ortodoxos no creen en las estrategias de desarrollo, sino en las supuestas ilimitadas virtudes del mercado. Y el predominio de estos economistas es a estas alturas el principal problema económico de Chile, que  no sigue los ejemplos exitosos del Asia basados en políticas activas de desarrollo y en economías mixtas, y permanece pasivamente sometido a los dogmas ultraliberales.

Lecciones sobre la última medición de la pobreza

En El Mostrador

El Ministerio de Desarrollo Social dio a  conocer a fines de enero de 2015  los resultados de la nueva encuesta de Caracterización Socio-Económica (CASEN) correspondiente a 2013. Este hecho pasó bastante desapercibido, en medio de la vorágine de acontecimientos políticos recientes, aunque la encuesta permite una mirada renovada sobre el fenómeno de la pobreza, pues incluye en esta ocasión cambios metodológicos sustanciales que no han sido objeto de mayor debate.

Vale la pena reseñarlas, sobre todo si se considera que la encuesta estuvo en entredicho después del conflicto provocado por el gobierno de Sebastián Piñera al presentar la encuesta 2009 en medio de controversias con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de Naciones Unidas (CEPAL). Desde 1987, los datos de ingresos de los hogares recolectados periódicamente por la encuesta CASEN habían sido validados, corregidos por no respuesta y ajustados con las Cuentas Nacionales por la CEPAL, junto al cálculo del costo de una canasta de alimentos que era contrastado con los ingresos de las familias. Hasta 2006, la CEPAL y el gobierno de Chile mantuvieron una medición común. Pero en 2009, se produjo una divergencia metodológica, con la consecuencia de que la estimación de la CEPAL registró una caída de la incidencia de la pobreza a 11,5% de la población, mientras para el gobierno de Piñera se habría producido un aumento de la pobreza a 15,1% de la misma.

La diferencia se originó básicamente en la diversa consideración del hecho  que los alimentos subieran sus precios más que el conjunto de la canasta de productos del IPC, lo que en las anteriores mediciones no se había producido. La CEPAL decidió deflactar el costo de alimentarse y el del resto de bienes con sus respectivos índices de precios, en circunstancias que los precios de los alimentos habían subido en mayor proporción. El gobierno de Sebastián Piñera no aceptó diferenciar la evolución de ambos tipos de precios, sobreestimando el costo real de la canasta de bienes considerada para fijar la línea de pobreza (costo de alimentos multiplicado por dos) y prefirió hacer un punto de imagen respecto al anterior gobierno, pero a costa de la credibilidad técnica de la encuesta y un quiebre con un organismo del Sistema de Naciones Unidas.

En 2011, para la CEPAL -utilizando siempre la encuesta CASEN y su propia metodología de registro de ingresos y de descuento de la inflación- la pobreza siguió bajando levemente y la cifra de la población en esa condición se situó en un 11,0% (y la de indigencia en un 3,1%), mientras para el gobierno de Chile las tasas alcanzaron cifras de 14,4 % y 2,8% respectivamente.

La adopción en la encuesta CASEN 2013 de una “Nueva Metodología de Medición de Pobreza por Ingresos”, además de la introducción de un nuevo indicador de pobreza multidimensional, cambió otra vez el panorama de la medición de la pobreza en Chile. Para el gobierno de Chile las tasas de pobreza y extrema pobreza alcanzaron en 2011 un 22,8% y un 8,1%, cifras que bajaron en 2013 a 14,4% y 4,5% respectivamente.

En cambio, para la CEPAL -siempre según su propia metodología- la incidencia de la pobreza experimentó un descenso de un 11,0% en 2011 a un 7,8% en 2013 (ver cuadro), mientras la extrema pobreza pasó de un 3,1% a un 2,5% de la población, es decir cerca de la mitad de la incidencia estimada por el gobierno chileno para el mismo año y con la misma encuesta. Según esta información dada a conocer en enero de 2015 por la CEPAL,  en términos comparativos regionales la pobreza registrada en Chile -manteniendo la metodología en base al costo de una canasta básica de alimentos- es sustancialmente más baja que los promedios de 28,1% y 11,7% consignados para América Latina por este organismo regional.

Como se observa, se obtiene resultados muy distintos según sean los métodos de cálculo de la pobreza y la extrema pobreza que se utilicen, a partir de unos mismos datos de base, en este caso los recogidos en terreno por la encuesta CASEN y los precios de alimentos registrados por el INE.

Por mucho tiempo ha tenido sentido medir la pobreza ligada a las carencias  de ingresos para solventar al menos la alimentación, pues el hambre es su aspecto más notorio y la desnutrición capta un importante aspecto de ella. Luego se consideró diferenciar la extrema pobreza y la pobreza en base a medir el resto de las carencias y se ha usado un  múltiplo del costo de alimentarse para medir la pobreza considerando el costo de otros bienes básicos para la subsistencia.

En Chile se ha considerado que un hogar está en situación de pobreza extrema si su ingreso mensual por persona es inferior a la “línea de pobreza extrema”, es decir, al ingreso mínimo establecido para satisfacer las necesidades alimentarias de una persona. A su vez, un hogar se ha considerado en situación de pobreza si su ingreso mensual per cápita es inferior a la “línea de pobreza”, o ingreso mínimo establecido para satisfacer las necesidades básicas alimentarias y no alimentarias de una persona en ese mismo período, es decir multiplicando el costo de alimentarse por dos, en base a la proporción aproximada del consumo de alimentos en el consumo total que arrojó la Encuesta de Consumo de los Hogares de 1978.

El uso del enfoque de necesidades de alimentación presenta, sin embargo,  problemas, pues éstas varían de acuerdo a la condición física, las condiciones climáticas y los hábitos de trabajo. Los requerimientos nutricionales mínimos encierran, como subraya Amartya Sen, “una arbitrariedad intrínseca”. Además, “resulta difícil definir los requerimientos mínimos para los rubros no alimentarios”, lo que ha llevado a la OCDE a medir la pobreza como una medida relativa (el 50% de la mediana de los ingresos) y no ya absoluta, es decir vinculada a la capacidad de solventar alguna canasta de bienes.  Para la OCDE, en 2011 la pobreza relativa es de un 17,8% de la población, cifra superior a la de la pobreza monetaria absoluta calculada por el gobierno chileno.

El Ministerio de Desarrollo Social abordó en esta ocasión cambios en la metodología de medición de la pobreza absoluta para procesar los datos de la encuesta 2013, nuevamente con la asesoría técnica de la CEPAL y también con de la Iniciativa de Oxford para la Pobreza y el Desarrollo Humano (OPHI).  A partir de la medición de pobreza basada en la Encuesta Casen 2013, se innovó tomando en cuenta escalas de equivalencia en el consumo del hogar. El valor de la elasticidad de equivalencia utilizada por el Ministerio de Desarrollo Social para tomar en cuenta la presencia de economías de escala en el consumo es de 0,7 para todos los miembros del hogar. Se considera ahora que un hogar está en situación de pobreza si su ingreso mensual por persona es inferior a la “línea de pobreza por persona equivalente”, o ingreso mínimo establecido para satisfacer las necesidades básicas alimentarias y no alimentarias de una persona equivalente en ese mismo período. El valor de la línea de pobreza extrema equivale ahora a dos tercios de la línea de pobreza, lo que es cercano al gasto que realizan los hogares del grupo de referencia (los que están en el quintil inferior de la distribución del ingreso) en alimentación, vivienda y vestuario. Se asignaron precios a 95 productos, que representan un 76,4% del gasto per cápita promedio en alimentos del primer quintil. El valor de la canasta básica de alimentos por persona al mes así estimado asciende a $31.029 en abril del año 2012, considerando la más reciente encuesta de consumo de los hogares que se utiliza para calcular el IPC

Otro cambio tuvo que ver con que los ingresos agregados de los hogares calculados a partir de la encuesta CASEN habían sido tradicionalmente ajustados a aquellos que se obtienen de las estimaciones de la cuenta institucional de hogares del Sistema de Cuentas Nacionales. El Ministerio de Desarrollo Social decidió ahora no continuar con esta práctica, pues el análisis del comportamiento de la información de ingresos muestra que ésta es confiable, mientras las cuentas nacionales están en proceso de revisión permanente, lo que significa cambios metodológicos y de año base en períodos breves.

Se agregó además una medida de pobreza multidimensional que permite medir de manera directa las condiciones de vida de las personas y los hogares en relación a distintas dimensiones e indicadores de bienestar que se consideran socialmente relevantes, más allá de los ingresos monetarios. El Ministerio de Desarrollo Social usó la metodología propuesta por Alkire y Foster en 2007, adaptada por países como México y Colombia y por el Índice de Pobreza Multidimensional del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Se ha incluido en la medida de pobreza multidimensional para Chile las dimensiones de  educación, considerando años de escolaridad y asistencia escolar; salud, considerando malnutrición y desnutrición en niños(as) y adscripción a un sistema de salud y problemas en la atención; vivienda, considerando hacinamiento y calidad de la vivienda y servicios básicos, y finalmente trabajo y seguridad social, considerando desempleo, cotizaciones y acceso a jubilación. El Ministerio de Desarrollo Social definió una ponderación equivalente para cada uno de los 12 indicadores considerados y definió que los hogares en situación de pobreza multidimensional son los que tienen carencias en a lo menos tres de los doce indicadores.  

Un 20,4% de la población se encontraba de acuerdo a estos criterios en 2013 en estado de pobreza multidimensional, a comparar con un 14,4% en estado de pobreza según ingresos con la nueva metodología y un 7,8% con la metodología tradicional de la CEPAL utilizada, con ajustes, desde 1988 en Chile. Dicho sea de paso, la medición que más diverge es la que realiza el Banco Mundial, con su línea de pobreza definida en dos dólares diarios a paridad de poder de compra por persona: para este organismo la población pobre en Chile sería del orden de sólo 1,9%.

Lo que cabe subrayar es que todas estas metodologías cuentan para realizar sus estimaciones con los mismos datos de la misma encuesta y sus resultados son, sin embargo,  sustancialmente distintos. 

Se confirma así el enfoque del premio Nobel de economía Amartya Sen: “no hay razón alguna para suponer que la idea de pobreza deba ser tajante y precisa”, a la par que “es posible que haya que usar más de un criterio en vista de la falta de uniformidad en los estándares aceptados” y que “casi no queda más que aceptar el elemento de arbitrariedad presente en la descripción de la pobreza y hacerlo tan transparente como sea posible”. Debemos acostumbrarnos de aquí por delante a mirar varios indicadores de pobreza y no uno sólo, y constatar por ejemplo que entre el cálculo tradicional de la CEPAL y el de pobreza multidimensional del gobierno en 2013 hay que multiplicar la cifra de pobres casi por tres, es decir uno de cada cinco en vez de uno de cada trece, lo que parece, por otro lado,  acercarse más a nuestra percepción de sentido común. No obstante, todas las estimaciones registran una considerable baja de la prevalencia de la pobreza en los últimos tres lustros.

 Chile, Índices de pobreza (porcentaje de la población, a partir de encuestas CASEN)

Índices 1996 2006 2009 2011 2013 CEPAL, Índice de Pobreza 23,2 13,7 11,5 11,0 7,8 CEPAL, Índice de Indigencia 5,7 3,2 3,6 3,1 2,5 MIDEPLAN-MDS, Índice de Pobreza Tradicional 23,2 13,7 15,1 14,4 - MIDEPLAN-MDS, Índice de Extrema Pobreza Tradicional 5,7 3,2 3,7 2,8 - Ministerio de Desarrollo Social, nuevo Índice de Pobreza - 29,1 25,3 22,2 14,4 Ministerio de Desarrollo Social, nuevo Índice de Extrema Pobreza - 12,6 9,9 8,1 4,5 Ministerio de Desarrollo Social, Índice de Pobreza Muldimensional - - 27,5 24,3 20,4 OCDE, Pobreza relativa antes de impuestos y transferencias (50% mediana) - 22.6 23,6 22,5 - OCDE, Pobreza relativa después de impuestos y transferencias (50% mediana) - 19,2 18,4 17,8 - Banco Mundial, Tasa de extrema pobreza, US$1,25 por día (PPA) 2,2 1,1 1,3 0,8 - Banco Mundial, Tasa de pobreza, US$ 2 por día (PPA) 6,5 3,1 2,6 1,9 -

Fuentes: OCDE (consultado en http://www.oecd-ilibrary.org/social-issues-migration-health/data/oecd-social-and-welfare-statistics/income-distribution_data-00654-en el 28-05-2015), CEPAL, Ministerio de Desarrollo Social (consultado en http://www.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/resultados-encuesta-casen-2013/ el 28-05-2015) y Banco Mundial (consultado en http://povertydata.worldbank.org/poverty/country/CHL el 28-05-2015).