Interrogantes sobre el acuerdo tributario

Publicado en Voces-La Tercera

La discusión pública posterior al acuerdo tributario entre el gobierno y las principales fuerzas políticas representadas en el Senado ha dado lugar a debates sobre el rol de los acuerdos en democracia. Han emergido preguntas pertinentes que hoy recorren a la coalición gobernante, como para qué se conforman mayorías parlamentarias que luego resultan ser nominales, dado que en realidad sus componentes no tienen acuerdo en cuestiones básicas, y en caso de tenerlo prefieren no ejercer la condición mayoritaria frente a poderes económicos que son invitados -¿o se invitan a sí mismos, en virtud de una especie de “derecho propio” que les tolera el sistema político vigente?- a mesas no institucionales con más poder que los representantes electos de los ciudadanos.

En este caso, los invitados incluyeron al parecer al dirigente corporativo de la banca que no se ruborizó en reclamarse como el “padre de la criatura”. Lo que lleva a otras preguntas: ¿es más importante para legislar la corporación bancaria que los partidos políticos de la coalición gobernante o que la Cámara de Diputados?  O bien: ¿es acaso la Cámara de Diputados sólo un buzón del gobierno y el Senado el lugar donde se legisla en definitiva, y en donde se consagran las presiones de los poderes fácticos? Interesantes temas, que han dejado en segundo plano los contenidos mismos del proyecto de reforma tributaria.

Hay quienes sostienen que el acuerdo es bueno, aunque el método sea malo. ¿Puede haber buenas resoluciones de política pública con malos métodos de toma de decisiones? En teoría, esto es posible. Pero es difícil no conjeturar que la intervención opaca de poderes fácticos tiende, porque se trata de agentes que no tienen por costumbre perder el tiempo, a darle una  fuerte capacidad de decisión y de veto a intereses particulares contrarios al interés general.

El punto de fondo era el destino de una reforma tributaria que excluía desde la partida un aumento de la tributación minera y una rebaja del IVA y otros impuestos indirectos regresivos, pero que en teoría aumentaba en 3% del PIB la recaudación directa, lo que reequilibraba la estructura tributaria en sentido progresivo y permitía financiar una reforma educacional, aunque fuera en lo principal hacia 2018, con la curiosa situación –pero nuestro sistema político está lleno de curiosidades- de legislar para el gobierno que sigue y no para el propio. Esto se lograba básicamente con un aumento del caudal de ingresos originados en las utilidades de las empresas.

Una nueva base tributaria sustentada en las utilidades devengadas y atribuidas a sus dueños (ya sea que se retiraran o no por éstos) permitía una recaudación adicional significativa, aunque se rebajaba la tasa máxima del impuesto a la renta. Y beneficiando con 300 millones de dólares menos de pago de impuestos a unas 15 mil personas que ganan más de seis millones de pesos al mes, lo que no es precisamente una medida tributaria muy progresiva, todo esto en nombre del principio friedmaniano de avanzar a una tasa uniforme de pagos de impuestos a la renta inexplicablemente defendido por economistas supuestamente no (tan) neoliberales. Pero este esquema que, como todo instrumento tributario, tiene ventajas e inconvenientes -especialmente en materia de pérdida de estímulo a la reinversión de utilidades mediante autofinanciamiento y de complicación en la distribución de dividendos en las sociedades anónimas- terminó siendo optativo, junto a un nuevo esquema que mantiene la posibilidad de no pagar impuestos por la utilidades reinvertidas, pero que ahora ya no puede ser incluido como crédito en el pago de impuestos personales en su totalidad sino en una proporción de 65%. De nuevo, este esquema tiene ventajas y desventajas. El tema es que uno de los principales objetivos de la reforma, que era cerrar las posibilidades de evasión y elusión, que es hoy altísima, queda en una situación peor que en la legislación todavía vigente. Sobre todo con el recorte sustancial de las nuevas facultades que se supone iba a tener el Servicio de Impuestos Internos para evitarla. Y no se puede tampoco considerar positivo lo que “obtuvieron” transportistas, agricultores y mineros en la parte opaca de la negociación, a través del aumento de los umbrales de aplicación de  la renta presunta, así como la exención parcial de tributación de las pymes (14 TER) que aumentó para empresas con ventas propias de entidades medianas y grandes. El incentivo a crear pymes de circunstancia se verá aumentado.

La reforma prevista por el nuevo acuerdo cambiará conductas empresariales y hará difícil, en un contexto económico de menor crecimiento, calcular con cierta precisión la recaudación que resultará de los cambios legales previstos. En todo caso, no se ve por dónde éstos podrían ser los mismos que los previstos en el proyecto original. A menos que el proyecto original los subestimara,  lo que otra vez nos sitúa en el reino de la opacidad.

Quedarán pendientes los temas de una nueva tributación que compense adecuadamente al dueño del recurso minero –todos los chilenos-, de una rebaja del peso del IVA, de un mejor dispositivo de tributación de las utilidades de las empresas (separada de la tributación de las personas, que debe volver a la progresividad de 1990, es decir con el tramo de ingresos superior a 6 millones de pesos mensuales que tribute un 50% en vez del 35% al que lo rebaja la reforma) con sus correspondientes premios a la reinversión en capital –especialmente la con menor huella de carbono por unidad producida- y a la formación de recursos humanos, junto a castigos a las contaminaciones y perjuicios a las comunidades. Salvo que los poderes fácticos sigan subordinando a la voluntad democrática de los ciudadanos, faena en la que han seguido demostrando gran destreza.

“Reformar con RN y la UDI no lleva muy lejos”

El economista y ex presidente del Partido Socialista analizó la Reforma Tributaria y el acuerdo alcanzado por la Nueva Mayoría, RN y la UDI. El economista aseguró que "por sobre todo, pierden los chilenos, porque se perdió profundidad en la reforma”.

Por María José Gaona 

La Reforma Tributaria liderada por el ministro de Hacienda, Alberto Arenas, logró un apoyo transversal desde los partidos políticos y durante la noche del martes, la comisión de Hacienda firmó un protocolo de acuerdo para respaldar el proyecto. Con la presencia de los senadores Jaime Coloma (UDI), Andrés Zaldivar (DC), Carlos Montes (PS) entre otros, le dieron el vamos a la primera reforma del gobierno de la Nueva Mayoría.

En entrevista con El Desconcierto, el economista y ex presidente del Partido Socialista, enfatizó en que este acuerdo es “paradojal” ya que porque se había logrado poner a la UDI, en particular, en una esquina, aislada en su defensa cerrada de un sistema tributario que beneficie a los más privilegiados y entonces el gobierno decide ponerlos adentro

¿El acuerdo toca o no el corazón de la reforma tributaria?

El tema de si toca o no el corazón, es retórica. Lo que se hizo fue tomar el conjunto de planteamientos del mundo empresarial, de la UDI y RN e incorporarlos para la satisfacción de todo el mundo, salvo creo yo, de lo esencial que es que sea una reforma que recaude lo suficiente, que sea una recaudación más equitativa.

¿Tal como se presenta la reforma, aporta o no la redistribución de los ingresos?

En parte sí, porque aumenta la recaudación de las empresas, pero en condiciones tan complejas que al final, por lo menos en mi opinión, no están claras y creo que sobre todo se ha perdido una gran oportunidad política para haber hecho al menos dos cosas. Primero haber aumentado la tributación minera, que es la clave, en la ley no hay nada, ni una sola coma y en segundo lugar, haber separado -y que lo hace muy parcialmente- la tributación de las empresas con la tributación de las personas. La tributación de las empresas para que fuera más alta pero también para que tenga incentivos para la re-inversión y también para la formación de recursos humanos y para la producción “limpia”. Además, que en vez de una rebaja, se aumentara la tributación de los más ricos en un impuesto a la renta.

¿Qué efectos va a tener en el debate económico la aparente restitución de la Política de los Acuerdos?

Va a tener una efecto de estabilización innegable en el corto plazo para el Gobierno, pero va a significar una fuerte desesperanza de quienes pensaban que el segundo gobierno de Michelle Bachelet iba a tener una connotación más progresista.

La UDI en un comienzo estuvo bastante alejada de la posibilidad de llegar a un acuerdo, ¿Cómo analiza la situación en que se le da un “salvataje” al rol político de la UDI?

En algún momento de este proceso, se produjo un viraje en el fondo, hacia la disminución de la ambición, tanto en los montos como en la naturaleza redistributiva. Es paradojal porque se había logrado poner a la UDI, en particular, en una esquina, aislada en su defensa cerrada de un sistema tributario que beneficie a los más privilegiados y entonces el Gobierno decide ponerlos adentro. Alguien tendrá que explicar qué gana el Gobierno con eso, pero por sobre todo pierden los chilenos, porque se perdió profundidad en la reforma.

La presidenta señaló que “este es el mismo espíritu que va a llevar adelante el gobierno con todas sus reformas”. Con qué ojos ve esta forma de operar, que hace recordar a la política de la Concertación de los noventas…

Mire, reformar con RN y la UDI no lleva muy lejos….ésa es mi respuesta.

Una reforma tributaria rebajada

Se ha conocido un protocolo de acuerdo sobre la reforma tributaria. Este tiene la apariencia y los visos de los consensos noventeros que rebajaron los ángulos progresistas de los proyectos de ley para acomodarlos a los intereses de los poderes económicos y de las clases privilegiadas que poseían poder de veto en el parlamento. Pero ahora se trata de un consenso no obligado por las circunstancias institucionales y los límites de una transición que tenía otras prioridades políticas, sino uno alcanzado por propia opción de la coalición de gobierno. Llegamos así después de meses de discusiones a una reforma tributaria rebajada.

En primer lugar, y desde la partida, por lo que la reforma no toca: la tributación minera. La información pública de los estados de resultados de las diez mayores empresas de la gran minería privada recogida por el ex ministro de economía Jorge Leiva, registra tasas de rentabilidad sobre el capital (después de todos los impuestos aplicables: primera categoría, adicional y específico) que promedian un 66% entre 2004 y 2010 (en “Radiografía Crítica del Modelo Chileno”, LOM, 2013). Estos retornos superan largamente el costo de oportunidad del capital, generando rentas no atribuibles a la actividad empresarial  de una cuantía inusitada. Unos 4/5 de las utilidades obtenidas correspondieron a rentas del cobre que fueron  capturadas por las empresas mineras para beneficio de sus accionistas y no de Chile, que es el dueño del recurso. La estimación sitúa estas rentas en 8.000 millones de dólares anuales promedio entre 2004 y 2010. Nótese que es la misma cifra que la que se propone recaudar la reforma tributaria de Alberto Arenas. 

Por su parte, Eduardo Titelman, ex presidente de Cochilco, señala (en Revista de Políticas Públicas Universidad de Santiago, 2013) que “los importantes ingresos fiscales por tributos pagados por la Gran Minería Privada y sus dueños durante el período de altos precios de los minerales, han sido sustancialmente inferiores a los retiros realizados por ellos: entre 2005 y 2011, en dólares corrientes, los impuestos pagados por la GMP y sus dueños totalizaron alrededor de US$29 mil millones, mientras que sus remesas netas de capital sumadas a sus utilidades después de impuestos, llegaron a un total de alrededor de US$ 63 mil millones”. Las utilidades de la gran minería privada equivalen a alrededor de la mitad del gasto social anual promedio y las altísimas rentabilidades sobre el patrimonio (77%) se explican por “un masivo componente del valor del recurso minero explotado, que el Estado chileno entrega virtualmente gratis”. De todo esto la reforma tributaria de Arenas no trata en absoluto. Podría, por ejemplo, haber contemplado un aumento del impuesto adicional a la renta que pagan las repatriaciones de utilidades, ya que el parlamento chileno aprobó casi unánimemente en 2012 nada menos que una invariabilidad del impuesto específico a la minería hasta 2023, en un acto que no lo dignifica. Pero eso no es “consensual”, por supuesto: ¿tendrán algo que ver las donaciones anónimas de empresas a las campañas electorales permitidas por la ley? No, claro que no. Lo que prevalece es el “ánimo de entendimiento”.

Por otra parte, la magnitud de la reforma es francamente limitada. Descontemos el 0,5% de PIB que se supone se obtendrá por la vía administrativa, lo que es una mera aspiración que tiene ahora menos posibilidades de que funcione con la eliminación de las facultades adicionales que se preveía originalmente otorgar al SII. Nos queda un 2,5% de PIB que provendrá básicamente de un fórmula muy complicada -que será una vez más el pasto de los expertos en “planificación tributaria” de las grandes empresas- de recaudación del impuesto a las utilidades. El acuerdo mantiene la propuesta gubernamental de pagar este impuesto en base devengada por renta atribuida pero ahora como uno de dos esquemas posibles. El primero es el de “régimen integrado con atribución de rentas”, con la tasa de primera categoría de 25%, más la aplicación de los impuestos global complementario (con tasas que van entre 0% y 35%) y adicional (tasa de 35%). El segundo es un “sistema parcialmente integrado de tributación” con una tasa de impuesto de primera categoría a las empresas de 27% y crédito tributario de sólo 65% (y no 100% como hasta ahora) sobre el impuesto a la renta de las personas. Se contempla entonces cuatro regímenes distintos para la tributación de utilidades de empresas: 14 ter que beneficia a las empresas pequeñas, renta presunta, renta atribuida y el nuevo mecanismo parcialmente desintegrado.

Si funcionara la recaudación prevista (8 200 millones de dólares) en medio de esta maraña de normas, anotemos que solamente la reforma educacional cuesta al menos esa cifra. Su aplicación parece con esto dilatarse por más de una década antes de entrar en régimen. ¿Puede la reforma educacional esperar a las calendas griegas para llevarse a cabo, todo en aras de los “consensos” cuando se tiene las mayorías parlamentarias para actuar?

En todo este proceso los avances en equidad tributaria fueron perdiendo relevancia. En el acuerdo final se produjo una inflación, con RN y UDI de por medio, de todo tipo de aumentos de topes de desgravaciones del ahorro y del gasto en inversión aceptadas por el gobierno, que principalmente pueden practicar los sectores de más altos ingresos. No se consideró la desgravación del IVA de ningún bien de consumo masivo, como alimentos o medicamentos, que hubiera beneficiado a los más pobres. O a la cultura y los libros. Todo esto en medio de lágrimas en favor de la clase media, que se quedará por el momento con poca educación gratuita y de calidad, sin atenciones de salud mejoradas, sin pensiones algo más dignas. Se terminó consagrando una rebaja inexplicable de 40 a 35% del impuesto a los ingresos personales de más de 6 millones de pesos mensuales, con un costo de cerca de 300 millones de dólares para el fisco. Las explicaciones alambicadas de que esto igualaría la tributación del trabajo y el capital y otras inepcias semejantes no desmienten el hecho de que los que ganan más de 6 millones de pesos al mes y no tienen actividad empresarial verán disminuida su tributación. ¿No se trata exactamente de la situación de los entornos de los que han elaborado la reforma y de los que aprueban las leyes? Este parece un caso claro de legislar para beneficiar a los propios y a los parecidos. ¿Dónde ha quedado el interés general?

Recordemos el punto de partida. Los ingresos tributarios son inequitativos y bajos en Chile y equivalen a un promedio de 17% del PIB en el último quinquenio (a lo que cabe agregar entre un 1,8% a 5,7% de ingresos por cobre, según los años), contra un promedio de 34% en la OCDE (con hasta un 42% en Francia y Finlandia, 44% en Bélgica y Suecia y 48% en Dinamarca). La carga chilena es además mucho menor que la de diversos de estos países cuando tenían un PIB por habitante similar al nuestro. Y nuestro problema de inequidad principal es con el 1% más rico (unas 170.000 personas), que se apropia del orden de 30% del ingreso total, más que en cualquier otra parte del mundo.

Una reforma tributaria estructural quedará para el futuro. Sus grandes temas deberán ser separar completamente el impuesto a las utilidades de las empresas del impuesto a los ingresos personales. Las empresas debieran pagar por los bienes públicos que concurren a la generación de su renta y por las externalidades negativas que generan, pero también recibir estímulos tributarios a la inversión, a la formación de sus recursos humanos y a la producción limpia. Adicionalmente, cuando es aplicable, las empresas deben pagar un royalty que pague efectivamente el precio de uso de los recursos naturales que no pertenecen a la unidad económica que los explota.

Las personas de más ingresos debieran pagar proporcionalmente mucho más que las de menos ingresos, aumentando al menos a 50%  la tributación más alta en el impuesto a la renta personal (como en 1990). Se debiera además aumentar el impuesto adicional de 35% que pagan las empresas que transfieren utilidades al extranjero a al menos un 50%, a la par de la tasa marginal del impuesto a la renta y disminuir el regalo que los chilenos hacemos a la industria minera privada. Este tipo de enfoque tributario podría darle más consistencia a la inversión en capacidades humanas e investigación y desarrollo que Chile necesita para lograr una prosperidad sustentable, además de disminuir las desigualdades de ingreso inaceptables que prevalecen en la sociedad.

Hacia el fin del binominal

En  La Tercera Digital

“Hoy es un día histórico, porque empieza a derribarse el sistema electoral binominal, que era un anhelo de la ciudadanía de tener un sistema electoral realmente representativo, inclusivo, donde pudiesen competir todos. Creemos que eso es sumamente relevante para Chile”. Esta declaración, pensará el lector, es más o menos la expresión estándar de concertacionistas en el pasado y nuevamayoristas hoy. Pero son del diputado de Amplitud Pedro Browne, que con su movimiento y tres diputados independientes cercanos al gobierno han comprometido juntar sus votos con los de la Nueva Mayoría para finalmente establecer un sistema al menos mínimamente proporcional de elección de diputados y senadores, y  avanzar hacia una democracia propiamente tal en Chile.

En efecto, la que tenemos hasta ahora no cumple con esa característica. Los sistemas electorales y de formación de la ley fueron elaborados antes de 1989 con el objetivo de consagrar un régimen donde las mayorías no mandaran. Se trataba de impedir la esencia de la democracia como ideal del autogobierno del pueblo, donde las personas son libres de interferencias indebidas y hacen efectiva la soberanía popular, la igualdad ante la ley y el gobierno de las mayorías, pues “los más tienen derecho a mandar, pero en el respeto de los derechos de la minoría”, en la expresión de Giovanni Sartori, incluido su derecho a procurar transformarse en mayoría mediante la alternancia eventual en elecciones periódicas, el libre juego de las opiniones y el desenvolvimiento de proyectos colectivos que buscan ser o mantenerse mayoritarios en la sociedad. La democracia es el contraste con la tiranía o el despotismo (términos griegos), o la dictadura (término romano), y con el absolutismo de las monarquías de derecho divino. En términos modernos, con los regímenes de fuerza autoritarios o totalitarios. Es lo contrario de la autocracia, y en palabras de Cornelius Castoriadis, “la conciencia explícita de que nosotros creamos nuestras leyes y por tanto nosotros podemos cambiarlas también”.

El triple candado de senadores designados, un sistema electoral que hace casi imposible la formación de mayorías premiando a la primera minoría y la existencia de altos quórum de reforma constitucional y de aprobación de leyes orgánicas, configuraron el más sofisticado sistema institucional contemporáneo para dejar la voluntad mayoritaria del pueblo en la condición de mínima expresión. No se conoce en el mundo actual un sistema político que consagre libertades  y la elección de autoridades por el pueblo, pero al mismo tiempo desafíe tan directamente los principios democráticos para procurar dejar en la impotencia la voluntad popular.  

Pero lo más notable ha sido la gestión -por cinco lustros- de la permanencia de uno u otro componente de este triple dispositivo antidemocrático por la derecha política chilena. La UDI, en esencia, lo ideó y sostuvo a rajatabla desde 1990, e incluso hoy declara oponerse al proyecto que se ha concordado, ya no porque “no tiene que ver con los problemas de la gente”, sino porque supuestamente le “otorga ventajas a la izquierda”, lo que simplemente no es cierto. Antes bien, le otorga el rol que le corresponde a la mayoría de los ciudadanos en uno u otro proceso electoral periódico, cualquiera sea su orientación ideológica.

Renovación Nacional se ha encargado de los devaneos siempre inconducentes. No olvidemos la promesa de Jarpa en 1989 de terminar rápidamente con los senadores designados, lo que incumplió y recién vino a producirse 15 años después, en 2005, cuando la fórmula empezó a beneficiar a la Concertación por la agregación de ex presidentes al Senado. Ahí están los eternos acuerdos de partido no respetados por los parlamentarios RN y múltiples promesas electorales jamás concretadas. La autoridad moral de los dirigentes de Renovación Nacional para oponerse al acuerdo es simplemente nula, y su falta de elegancia incluye haber ahora dejado esperando al ministro del Interior durante semanas. Este procedió a cerrar, como debía, un acuerdo con los que estuvieran disponibles y debe ser felicitado por ello.

Ojalá las reglas del juego democrático fueran consensuadas por todos los actores relevantes de la vida política. Pero la derecha chilena tradicional, que es expresión directa -en palabras de Andrés Allamand- de poderes fácticos, simplemente no cree en la democracia.

Si esta afirmación parece ser muy dura, entonces tendría ahora la derecha la ocasión de evidenciar convicciones democráticas aprobando la disminución de quórum hacia niveles razonables, de modo que dejen de consagrar el veto de la minoría en la formación de leyes fundamentales, que es el tercer candado dejado por la Constitución del 80, y de sumarse civilizadamente a un proceso ordenado e institucional de generación de una nueva Constitución política a través de representantes elegidos a una asamblea mandatada para el efecto, que renueve y oxigene nuestras instituciones políticas, permita más equilibrio de poderes y más descentralización, y consagre directamente los derechos de las personas que Chile se ha comprometido a respetar al ser parte de convenciones internacionales que ya prevalecen sobre nuestro derecho interno.

¿Por qué no mantener la esperanza de legar a las nuevas generaciones una democracia en forma legítimamente conformada y de la que todos nos sintamos orgullosos, cerrando así el largo y farragoso camino iniciado en 1988?