Crecimiento y reforma tributaria

El promedio de ingresos tributarios en la OCDE es de 35% del PIB, mientras en Chile es de 17%. Una reforma tributaria que se proponga incrementar la tasa de tributación al menos al nivel de los países avanzados con menos carga tributaria para aumentar en Chile la calidad del servicio público en educación, salud, protección social  e infraestructura y reequilibrar la composición de las contribuciones obligatorias hacia los más adinerados, requiere romper con el mito de que los impuestos dañan el crecimiento.

El contrato social en los países avanzados ha incluido desde la posguerra mundial la provisión de importantes servicios públicos estatales y transferencias redistributivas a través del impuesto progresivo, las cotizaciones de seguridad social de empleadores y trabajadores y el gasto público. Una alta carga tributaria no impidió el crecimiento sistemático de dichos países. Veamos por qué

Existe en primer lugar un conjunto de impuestos que no sólo no dañan la asignación eficiente de los recursos sino que la incrementan. Es el caso de los impuestos correctores de externalidades negativas, que internalizan dichas externalidades, es decir transforman en costo privado el costo social en que incurren en sus actividades actores económicos privados. Los impuestos sobre actividades que provocan daño directo a la salud (tabaco, alcohol) o que son contaminantes y los que se aplican a la extracción de recursos naturales, corresponden a esta categoría que mejora la asignación de recursos. Son un componente central de las políticas públicas modernas.

En segundo lugar, hay efectivamente impuestos que pueden incidir negativamente en el comportamiento de los agentes económicos en las economías de mercado. Pero este efecto puede ser alto o bajo. La tributación puede provocar la llamada “pérdida irrecuperable de eficiencia”. Esta proviene de eventuales distorsiones en los incentivos de los productores (incitándolos a producir menos y disminuyendo el excedente del productor) y los consumidores (incitándolos a comprar menos y disminuyendo el excedente del consumidor). El principio de la igualdad distributiva tiene que transigir con el principio de la provisión de incentivos que aumenten el volumen total de ingresos disponibles para ser redistribuidos. Por ello los enfoques de la progresividad tributaria óptima ven el problema como un dilema entre los beneficios sociales de una distribución más igualitaria de los ingresos después de impuestos y el daño económico provocado por impuestos altamente progresivos.

¿Cuán importante es ese daño?  Se entiende en el enfoque económico liberal que provocan pocas modificaciones en la conducta y pocos efectos distorsionadores los impuestos indirectos a las ventas, mientras los impuestos directos al patrimonio y a los ingresos del capital y el trabajo disminuirían la oferta de ahorro y de trabajo. Para los economistas no ortodoxos, cuando la presión fiscal aumenta, los contribuyentes de más ingresos ven disminuidos sus incentivos a trabajar, pero pueden igualmente querer evitar que sus ingresos disminuyan de manera importante y por tanto… trabajar más.

Expertos como Thomas Picketty  afirman que “el estado actual de los conocimientos disponibles respecto de las elasticidades de la oferta de trabajo sugieren que la atención tradicionalmente acordada a los efectos desincentivadores sobre los altos ingresos es totalmente excesiva y no permite un análisis global de los límites alcanzados o no por los sistemas modernos de redistribución”. Diversos economistas dudan que la política tributaria tenga mucho efecto sobre la inversión o el ahorro. Y constatan que en Estados Unidos la tasa de ahorro personal disminuyó en la época de Reagan, a pesar de las rebajas tributarias sobre los retornos del ahorro, y comenzó a recuperarse cuando se introdujeron restricciones a los incentivos tributarios al ahorro...al revés de lo que debía ocurrir según la visión liberal. 

El argumento pertinente es que un gasto público que incrementa el capital físico y humano y las transferencias que disminuyen las desigualdades de ingresos pueden tener efectos positivos sustanciales sobre el crecimiento al permitir aumentar la productividad y disminuir la conflictividad distributiva. No de otro modo se explica que muchos países de altos ingresos per cápita tengan las grandes cargas tributarias que sustentan masivos volúmenes de gasto público. De acuerdo a Joel B. Slemrod y Jon Bakija, con datos de 1950 a 2002, el examen de la relación entre la tasa marginal del impuesto a la renta y la productividad revela que los períodos de fuerte incremento de la productividad coexistieron con las tasas marginales superiores más altas en el impuesto a la renta en la posguerra y que, en promedio, los países de más altos impuestos son los más ricos. En palabras de Peter Lindert: “Desde hace algunos años, ha habido una creciente brecha entre el registro empírico y una historia que es contada una y otra vez con insistencia creciente. No solo escuchamos que existe el peligro de que redes de seguridad y programas antipobreza basados en impuestos pueden tener altos costos económicos. Nótese cuan frecuentemente se nos dice que los economistas han `demostrado' y 'encontrado' que esto es cierto. Estas afirmaciones son frecuentemente un bluff (...). Antes que demostrar o encontrar este resultado, han escogido imaginarlo".

En efecto, cuando existen costos en eficiencia asignativa de la tributación, estos son al menos en parte compensados por los incrementos en dicha eficiencia debidos a los impactos estimuladores de los bienes públicos y las externalidades positivas que financian los impuestos. Existe suficiente evidencia para afirmar que en materia de tributos y gastos en las economías avanzadas, las con mayor expansión en las últimas décadas son las que tienen tributos menos desincentivadores y más gastos públicos que contribuyen al crecimiento, especialmente en infraestructura y recursos humanos, y no los de Estados de menor peso en la economía. Es este un tema de estructura más que de nivel. La afirmación que los impuestos per se hieren el desempeño económico no tiene base empírica que la sustente. Y el costo de ignorar la experiencia a favor de postulados de fe puede ser alto: déficit fiscal estructural, decaimiento de la infraestructura, inadecuada inversión en investigación, educación y salud y conflictividad generalizada.  Y por tanto, en el largo plazo, menor crecimiento.

Una reforma tributaria estructural: ¿por qué no?

Nuestros ingresos tributarios son bajos y equivalen al 17% del PIB en 2010 (a lo que cabe agregar un 3% de ingresos por cobre, que varía mucho de año en año), contra un promedio de 35% en la OCDE (cuyos rangos van de 24% en EE.UU. y 26% en Corea a 42% en Francia, 48% en Suecia y 49% en Dinamarca). La cifra chilena es además mucho más baja respecto a diversos de estos países cuando tenían un PIB por habitante similar al nuestro (del orden de 15 mil dólares por habitante a paridad de poder de compra). 

Su estructura es además inequitativa. Pagan proporcionalmente en relación a sus ingresos más impuestos los más pobres, por el mayor peso de los impuestos parejos a las ventas de bienes y servicios. Los impuestos sobre ventas representan en Chile el 50% de los ingresos tributarios, contra un promedio de 32% en la OCDE. El impuesto a la renta y las utilidades representa en Chile un 8% del PIB (incluyendo cobre) en comparación con el 13% promedio de la OCDE (con un rango de 5% en México y nada menos que 29% en Dinamarca). La tasa del impuesto a la empresas en Chile (17%) - la tasa vigente es de 20% como efecto de la reforma tributaria de 2010, pero se reducirá a 18,5% en el año 2012 para volver a 17% en el 2013- está también muy por detrás de la media de la OCDE. Esta tasa es en Estados Unidos de 35%. En Chile, la estructura tributaria y la debilidad de la negociación colectiva contribuyen de manera muy importante a explicar la alta concentración del ingreso en unas decenas de miles de familias y la alta desigualdad en la distribución del ingreso y el patrimonio.

Una reforma tributaria debe proponerse incrementar progresivamente la tasa de tributación al menos del 17% al  26% (nivel de Corea) para abordar las tareas de educación, salud, pensiones  e infraestructura que avanzar al desarrollo demanda de manera inmediata. Debe reequilibrar la composición de las contribuciones obligatorias hacia los impuestos directos a los perceptores de ingresos más adinerados, especialmente los muy ricos, para lo que cabe al menos, como hemos propuesto en la Fundación Chile 21:

a) aumentar y diferenciar el impuesto a las utilidades, estableciéndolo para las  micro y medianas empresas en 15%, para las empresas medianas en 20% y para las grandes empresas (incluyendo los bancos) en   un 25%;

b) aliviar y diferenciar el IVA, llevándolo a 15% para alimentos básicos, medicamentos y cultura y para el resto de los bienes fijarlo en 20%; 

c) disminuir la carga de los impuestos a la renta de los sectores medios y aumentarlos a los sectores altos, aumentando la progresividad, para lo que se debe subir el tramo exento a $ 750 mil pesos de ingresos mensuales  y establecer las tasas en 10% hasta 1,5 millones de pesos, 20% hasta  3 millones, 30%  hasta 6 millones  y 40% en los tramos de ingresos superiores a 6 millones.

d) eliminar el 50% del crédito al impuesto global complementario por utilidades empresariales y las exenciones injustificadas al impuesto de primera categoría, que supuestamente estimulan el ahorro, pero que en realidad disminuyen los impuestos a las personas de más altos ingresos sin mayores efectos sobre el ahorro.

e) aumentar el impuesto adicional de 35% que pagan las empresas que transfieren utilidades al extranjero a un 40%, para igualar así la tasa marginal del impuesto a la renta, con lo que las utilidades retiradas de inversionistas chilenos y extranjeros tributarían de la misma manera y se aumentaría el aporte de la industria minera, sin modificar el royalty, sujeto desgraciadamente -por irresponsabilidad del actual gobierno y parlamento- a invariabilidad hasta el 2023. 

Este programa de reforma tributaria permitiría una recaudación total anual adicional neta en torno a US$ 8 mil millones en régimen (3,3% del PIB de 2011),  a lo que habría que agregar un fuerte plan de disminución de la evasión para completar en los próximos cinco años la meta de recaudación tributaria necesaria para el desarrollo de Chile.      

El argumento de que esto disminuiría la inversión y por tanto el crecimiento, en base a la idea de que los inversores dejarían de mantener su esfuerzo o se irían del país, no tiene sustento en los estudios disponibles, que subrayan que con bases amplias de tributación de las utilidades y sin facilitación de la elusión mediante exenciones variadas la recaudación no disminuye. En materia de inversión extranjera, ésta se concentra en los recursos naturales, con unas sobreutilidades exorbitantes que les permiten en diversos casos de la minería recuperar la inversión en dos años, con lo que difícilmente dejarían las oportunidades existentes en el país.

Una alta tributación con estímulos al crecimiento funciona, como lo subraya el economista Philippe Aghion. Ahí están los países escandinavos, que son los que mejor han resuelto la ecuación entre equidad e incentivos a la innovación y a la inversión en capital humano (menor concentración en el ingreso y al mismo tiempo crecimiento y altas tasas de patentes por habitante), con una combinación de tasas marginales del impuesto a la renta que se acercan o superan el 50% (Suecia, incluso bajo gobiernos de derecha, como en la actualidad, mantiene una tasa marginal de 55%, a comparar con el 40% en Chile) y con tasas de tributación pareja de los ingresos del capital de 30%. Mientras, en Chile mantenemos diversas desgravaciones sustanciales e injustificadas de los ingresos y ganancias de capital. 

Ni la crisis internacional ni la situación de las empresas en Chile son pretexto para no promover una mayor recaudación del impuesto de primera categoría en el corto plazo y viabilizar un gran acuerdo sobre la educación, junto al inicio de la reforma tributaria estructural que se propone. Lo que corresponde es que el Estado capture e invierta las rentas del cobre y las sobreutilidades monopólicas en proyectos de alta rentabilidad social  y enfrente el fomento productivo para la competitividad sustentable de las pymes y los sectores productivos capaces de generar empleos, preservar los ecosistemas e incrementar el bienestar en todo el territorio. Para ello se requiere un Estado más fuerte, eficiente y al servicio exclusivo del interés público, que es la reforma paralela a la de la tributación que se debe acometer con energía para que no se malgaste un solo peso del presupuesto público.