lunes, 10 de agosto de 2009

La discusión tributaria

En los procesos electorales se discute sobre los tributos, pero con alguna frecuencia sin atenerse mucho a los hechos ni a la experiencia internacional. Por ejemplo, ¿será cierto que no es bueno subir la carga tributaria porque "la actual correspondería al nivel de desarrollo de Chile"? Es respetable que haya quienes no quieran aumentar la carga tributaria o quienes quieran disminuirla, o que en general a ningún ciudadano le guste pagar impuestos, sobre todo si percibe que se despilfarran en corruptelas y privilegios. Es parte del debate. Pero el hecho es que no hay una relación causal mecánica entre desarrollo económico de un país y nivel de tributos.

Los países desarrollados tienen cargas tributarias que van desde el 27% del PIB (EE.UU., Japón) hasta más del 50% (Suecia, Dinamarca). Los niveles de tributación se explican más bien por las opciones de sociedad a propósito de más o menos bienes provistos por el Estado como educación, salud, pensiones, ayudas sociales, infraestructura, investigación, cobertura de riesgos y más o menos eficiencia en el gasto. En promedio, eso si, la carga tributaria total de los países de la OCDE ha aumentado sustancialmente en los últimos 40 años, pasando de 26% del PIB en 1965 a 30% en 1975 y a 36% en 2005. Esto ha ocurrido no solo porque se han hecho más desarrollados sino que para hacerse más desarrollados: los países que no invierten en bienes públicos se quedan atrás.

En América Latina, países como Brasil y Argentina, con un PIB por habitante a paridad de poder de compra inferior al de Chile en 2009 (Chile: 14 461; Argentina: 14 188; Brasil: 10 154 dólares por habitante, según el FMI) tienen niveles de tributación bastante más altos que los de Chile (Chile: 18,6%; Argentina: 26,8% y Brasil: 33,4% del PIB). La relación entre estos tres países es la inversa de la que se menciona: mientras más bajo el PIB, más alta la carga tributaria, lo que viene a subrayar que este tipo de relaciones mecánicas carece de sentido. Por tanto el nivel de tributos actual en Chile no es el equivalente mecánico a tal o cual nivel de desarrollo, sino a la opción por tener un Estado aún poco desarrollado, aunque recordemos que la presión tributaria (sin cobre) fue llevada a fines de la dictadura a un nivel bajísimo (13,8% del PIB en 1990), que los sucesivos gobiernos democráticos la fueron aumentando (en promedio con Aylwin esta fue de 15,6% del PIB, con Frei de 16,1% y con Lagos de 16,3%), mientras el actual gobierno la ha incrementado desde el 17.0% de 2006 al 18,6% del PIB registrado en 2008.

¿Qué se debe hacer si la opción es avanzar al desarrollo con más educación, salud, seguridad social y también más infraestructura, desarrollo tecnológico y protección del ambiente? Para no poner a nadie nervioso con metas que nos asemejen a los modelos europeos y sus Estados de bienestar (que sin embargo han probado ser hasta acá la mejor combinación entre eficiencia y equidad), o ni siquiera para ambicionar la menos importante protección social de Estados Unidos, ¿no será razonable que Chile avance a mediano plazo al menos a una tasa como la de Corea (25,5% del PIB), que es un país que gasta masivamente en educación y en nuevas tecnologías? Llegar a ser un país moderno simplemente no se puede hacer con el nivel actual de ingresos permanentes del Estado en Chile. Mantener el actual esfuerzo de gasto público y de tributación es mantener, a pesar de los avances, un sistema aún en ciernes de protección social e insuficientes esfuerzos de innovación productiva y desarrollo tecnológico. Es mantener el subdesarrollo.

Existe un conjunto de impuestos que no sólo no dañan la asignación eficiente de los recursos sino que la incrementan. Este es especialmente el caso de los impuestos correctores de externalidades negativas, que transforman en costo privado el costo social en que incurren en sus actividades algunos entes privados. Los impuestos sobre actividades que provocan daño directo a la salud (tabaco, alcohol) o que son contaminantes e intensivas en emisiones de carbono y los que se aplican a la renta de la extracción de recursos naturales corresponden a esta categoría.

Pero la tributación puede tener costos económicos negativos y provocar eventuales distorsiones en los incentivos a los productores y los consumidores. Se suele sobreestimar, sin embargo, estos efectos y postular que un país que posee un mayor nivel relativo de impuestos tendría un menor crecimiento económico. ¿Cuan importantes son estos costos? Para los economistas liberales que se han hecho tan influyentes en base a afirmaciones infundadas -pero bien recibidas por los poderes económicos- serían muy altos, lo que explica su recomendación recurrente y unívoca: el mejor Estado es el residual, que financia pocas actividades para mantener el orden con pocos impuestos. Pero existe suficiente evidencia para afirmar que las economías con mayor expansión en las últimas décadas son las que tienen tributos menos desincentivadores y más gastos públicos que contribuyen al crecimiento, especialmente en infraestructura y recursos humanos, y no los de Estados de menor peso en la economía y tributos más bajos. De hecho, los casos exitosos de países con bajos impuestos que se citan, como Irlanda y los países bálticos, son pequeños y se encuentran hoy en crisis profunda.

Sin duda, no todo gasto público se justifica ni todo impuesto está exento de efectos desincentivantes sobre la actividad económica. Pero la experiencia indica que estos pueden ser disminuidos y compensados por incrementos de eficiencia provenientes de las externalidades positivas que financian. Además, pueden ser asumidos como los costos razonables a pagar por tener mayores grados de equidad. Y el hecho probado es que el gasto público que incrementa el capital físico y humano y las transferencias que disminuyen las desigualdades de ingresos tienen efectos positivos sobre el crecimiento, o en todo caso no lo impiden. Y está probado que la tributación progresiva no impide el crecimiento. Joel B. Slemrod y Jon Bakija, con datos de 1950 a 2002, demuestran que los períodos de fuerte incremento de la productividad coexistieron con las tasas marginales superiores más altas en el impuesto a la renta en la posguerra y que, en promedio, los países de más altos impuestos son los países más ricos.

La afirmación liberal según la cual los impuestos hieren el desempeño económico no tiene entonces base empírica que la sustente. En palabras de Peter Lindert: “Desde hace algunos años, ha habido una creciente brecha entre el registro empírico y una historia que es contada una y otra vez con insistencia creciente. No solo escuchamos que existe el peligro de que redes de seguridad y programas antipobreza basados en impuestos pueden tener altos costos económicos. Nótese cuan frecuentemente se nos dice que los economistas han “demostrado” y “encontrado” que esto es cierto. Estas afirmaciones son frecuentemente un bluf (...). Antes que demostrar o encontrar este resultado, han escogido imaginarlo".

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