Tendencias de la economía chilena. Marzo 2023.

Centro de Políticas para el Desarrollo

Magíster en Gerencia y Políticas Públicas

La economía chilena exhibe un crecimiento en declinación en lo que va de siglo XXI en comparación a la economía mundial, con la excepción paradojal del último trienio. En la creación de valor agregado predominan crecientemente los servicios. Estos sustentan el grueso de los empleos, de los cuales un 27% son informales. El enfoque ortodoxo que persiste en materia de política monetaria y en parte en la política fiscal no augura perspectivas positivas para los próximos años.

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Más allá de la coyuntura

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El Gobierno del Presidente Boric es fruto de procesos difíciles y contradictorios. Derrotó por un buen margen a la extrema derecha, pero sin obtener mayoría parlamentaria, mientras ha debido luego enfrentar una realidad política e institucional adversa, con una derecha cada vez más radicalizada. El cuadro económico internacional no lo ha ayudado, agravado por un Banco Central que se ha empeñado en provocar una recesión en medio de la redefinición institucional del país. Y ha debido encajar dos derrotas de envergadura: la de las urnas del 4 de septiembre pasado y la ocurrida en el Parlamento el 9 de marzo en materia tributaria.

El Presidente Boric conformó su Gobierno enfrentando una gran fragmentación política de quienes lo apoyaron en segunda vuelta, y con algo así como dos coaliciones competitivas antes que integradas, y que todavía no llegan a ser una alianza para el período de gobierno. Los llamados a redefinir su programa tienen poco sentido, salvo que se entienda que se trata de deliberar con sus fuerzas de apoyo, lo que debe hacerse periódicamente, sobre los componentes de la agenda gubernamental etapa a etapa. Esta agenda debe incluir temas a plantear sin mayoría parlamentaria posible, pero válidos como opciones a discutir ante la ciudadanía y que saquen a la derecha y las oposiciones al pizarrón, y otros que deben construir una mayoría parlamentaria, con la que a priori el Presidente no cuenta, para evitar la parálisis gubernamental.

Todo esto ha obligado al Presidente Boric a realizar ajustes periódicos para consolidar su apoyo político. Quiso, además, innovar en diversos aspectos, como es propio de toda generación que aspira a cambiar lo existente, lo que no puede sino saludarse. Pero tal vez ha faltado una consideración mayor de aspectos estructurantes de la gestión del Estado.

Todos los Estados-nación en la historia se organizan alrededor de un núcleo de cinco funciones básicas: la mantención del orden interno, la administración de justicia, las relaciones exteriores, la defensa nacional y la gestión de las finanzas públicas. Se trata de las funciones "regalianas" o nucleares del Estado. No es que las demás no sean importantes, sino que éstas son estructurantes y permiten que las otras se puedan llevar a cabo. El sentido común indica que en esas posiciones no cabe experimentar demasiado y que se debe evitar divertimentos e improvisaciones. En la selección de sus responsables tiene sentido nombrar a personalidades con peso entre las fuerzas de gobierno y el sistema de partidos, que contribuyan a su equilibrio y articulación y posean aptitudes para prever y enfrentar situaciones imprevistas y presiones persistentes, además de contar con las capacidades sectoriales pertinentes y prestigio en la sociedad.

La cercanía con la persona a cargo del Estado o las exigencias parlamentarias puntuales, juegan en esto un rol, pero aceptable solo hasta un cierto punto. Cuando los colaboradores no cuentan ni con el peso político ni con la competencia suficiente, pueden terminar por no ser útiles a la tarea del jefe de Estado. Tal vez por ello al cabo de seis, nueve y doce meses, respectivamente, se ha debido producir cambios en tres de los cinco ministerios básicos (Interior, Justicia y Relaciones Exteriores).

La tarea que enfrenta el Presidente Boric es inmensa. Su Gobierno está impelido en primer lugar a morigerar sin dilación, y en alianza con una fuerte coalición latinoamericana, la crisis de la migración ilegal originada en Venezuela, en la que Sebastián Piñera tuvo un rol destacado. Esta coalición tendrá que ayudar a la superación de la crisis política y económica en ese país por vías democráticas y hacer retroceder las sanciones estadounidenses que agravan dicha crisis, para lo que ahora Chile cuenta con mejores aliados con los gobiernos de Petro en Colombia y Lula en Brasil.

Y deberá hacer todo lo posible para culminar con éxito avances tangibles en el progreso democrático y social del país. Esto involucra orientar y ampliar en la sociedad, en la política y en el Parlamento (así como en la instancia constitucional que se elegirá el 7 de mayo) una coalición de consistencia y amplitud suficiente para la creación del nuevo sistema institucional, que reemplace por uno mejor el fenecido sistema de pactos forzados de la transición. Y también resquebrajar, aunque sea en parte, la intransigencia de la hiperelite económica en materia tributaria, laboral y ambiental y en materia de captación para Chile de las rentas de los recursos naturales, en especial, el cobre y el litio. De otro modo, no se podrá avanzar a una mejor democracia, una mayor protección social y un nuevo dinamismo productivo, que es la plataforma programática básica de este Gobierno, y se aumentará el caldo de cultivo para la eventualidad de un triunfo de la extrema derecha en 2025.

El significado de un rechazo y la falta de visión de grupos necesitados de protagonismo

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Chile no contará por el momento con los recursos tributarios adicionales solicitados por el Gobierno, pues la oposición no aprobó siquiera la idea de legislar en la materia. Esto fue siempre lo más probable después de la elección parlamentaria de 2021. La derecha volvió a mostrar su peor cara, la de la defensa pura y dura de los privilegiados, aunque no contaba con este rechazo que la deja tan en evidencia. Por su parte, los minoritarios que la acompañaron buscaron el fracaso del Gobierno, quien sabe si por afán de castigo, para buscar obtener ulteriores concesiones o por mera irresponsabilidad con el destino de la mayoría social.

En el programa original de Apruebo Dignidad, la meta de ingresos adicionales era de 8% del PIB en régimen a 6-8 años. Esta cifra no es arbitraria, si se tiene en cuenta lo planteado por el informe de la OCDE de junio de 2022: “La relación recaudación-PIB (o presión fiscal) y los niveles de ingresos de Chile se encuentran entre los más bajos de la OCDE" y "la relación impuestos-PIB de Chile es inferior a la de los países de la OCDE cuando tenían un nivel de ingresos similar al de Chile”. En 2020 (las cifras más recientes) la carga tributaria en Chile era de 19,4% del PIB y el promedio OCDE de 33,6%. Las de Dinamarca y Francia (las más altas) alcanzaban un 47,1% y un 45,3% del PIB respectivamente, sin que esos países dejen de contarse entre los más prósperos y de mayor bienestar en el mundo.

La derecha insiste en hacer su propio cálculo y en agregar a los impuestos las cotizaciones a sistemas privados, pretendiendo que solo faltan dos puntos de PIB para llegar al promedio OCDE. Pero este organismo recomienda expresamente excluir de los análisis sobre carga tributaria a las contribuciones a la seguridad social porque “representa un enfoque analítico poco ortodoxo, que puede no ser muy informativo e incluso podría ser engañoso”. En todo caso, cuando la OCDE considera estos pagos, la carga subiría a 26.9% del PIB (con datos de 2018 suman un 5,8% adicional del PIB) comparado con el 34.7% promedio de la OCDE en ese año. A esa fecha, con ese cálculo, la brecha era de cerca de 8% del PIB.

En el proyecto de ley enviado en 2022 el objetivo era el de aumentar la carga tributaria en 4,1% del PIB durante este Gobierno. El proyecto que se rechazó, luego de más de 80 indicaciones, implicaba solo un 1% del PIB de incremento de la recaudación por nuevos impuestos y tasas, más un 1,6% del PIB adicional por cierre de brechas de elusión y evasión. Esto queda eventualmente ahora para un año más. En el Senado mantiene su trámite el proyecto sobre regalías mineras, mientras se presentarán en la Cámara, donde deben ingresar todos los proyectos de este tipo, las iniciativas nuevas sobre impuestos verdes y de preservación de la salud, así como sobre las rentas regionales. Todo lo cual queda en manos de negociaciones en la Cámara con las diputadas que no votaron, además de un eventual acuerdo con la derecha y sus aliados ex-DC y PDG, tanto en la Cámara como en el Senado después. Ya se sospecha cómo será: el bloque pro-empresarial buscará que los aumentos de tributos sean diminutos y sin tocar los intereses del capital. Lo hará a sabiendas de que no tendremos una sociedad mínimamente decente y dinámica sin un aumento del aporte del 10% más rico, que concentraba nada menos que el 60% de los ingresos antes de impuestos en 2020, mientras el 50% de la población de menos ingresos sumaba solo el 6,7% de los mismos, según el World Inequality Lab. Esto es simplemente inaceptable.

La declaración del ministro de Hacienda, Mario Marcel, explicando lo que se rechazó y mencionando a quienes celebran que todo siga igual, ha sido firme, en especial la defensa de un sistema tributario progresivo en el que los que más tienen deben aportar proporcionalmente más, incluyendo los "grandes capitales", y la denuncia de los lobistas financiados por ellos. Pero es debatible aquello de que venció la ideología sobre el pragmatismo. El llamado pragmatismo es también una ideología que no propone ampliar las fronteras de lo considerado posible, sino eventualmente en el margen, mientras es con frecuencia alimentada por intereses particulares y sus lobistas. Otra cosa es actuar con sentido práctico y, por ejemplo, saber contar.

Lo que venció en el Parlamento fue la consabida intransigencia de la ideología del libremercadismo y del Estado mínimo, junto a los intereses empresariales que la sustentan. Y también venció la falta de visión de pequeños grupos necesitados de protagonismo, aunque eso signifique actuar contra lo que se supone defienden. Para avanzar a una reforma tributaria que sustente un Estado Social, debe volver a ponerse por delante una ideología ("conjunto de ideas fundamentales que caracteriza el pensamiento de una persona, colectividad o época, de un movimiento cultural, religioso o político", según la Real Academia Española) para construir una mejor democracia y un progreso equitativo y sostenible.

La tarea para el Gobierno es ahora avanzar en lo que pueda con los recursos y apoyos existentes, especialmente mejorando el 87% de ejecución del gasto presupuestario en inversiones –brecha que no tiene excusa– y ojalá logrando mejorar sustancialmente la legislación en materia de elusión y evasión y el monto de las regalías mineras. Y sin adelantar la consolidación fiscal programada, como se hizo de manera inexplicable en 2022, pues el decreto de política fiscal de la actual administración fija una meta de balance estructural de -0,3 del PIB para 2026, mientras el año pasado se produjo un saldo positivo de un 0,2% del PIB. Su sentido económico y social no aparece por ningún lado, más allá de los aplausos del venerable público.

La lucha progresista por un sistema tributario suficiente, equitativo y sostenible sigue inevitablemente adelante. Hagamos una sucinta comparación con datos de la OCDE. Si en Nueva Zelandia el gasto público en pensiones alcanzaba un 5,1% del PIB en 2020, en Estados Unidos un 7,5% y en Alemania un 10,4%, ¿por qué en Chile debe alcanzar solo un 3,1% del PIB? Si en Nueva Zelandia el gasto público en salud alcanzaba un 7,8% del PIB, en Alemania un 11,0% y en Estados Unidos un 15,8% ¿por qué en Chile debe alcanzar solo un 5,8% del PIB? Si en Estados Unidos el gasto público en discapacidad alcanzaba un 1% del PIB, en Alemania un 2,4% y en Nueva Zelandia un 2,8%, ¿por qué en Chile debe ser de solo 0,8% del PIB? Si en Nueva Zelandia el gasto público en desempleo alcanzaba un 0,5% del PIB, en Alemania un 0,8% y en Estados Unidos un 0,9%, ¿por qué en Chile debe ser de solo un 0,06% del PIB? Si en Nueva Zelandia el gasto en investigación y desarrollo alcanzaba un 1,4% del PIB, en Alemania un 3,1% y en Estados Unidos un 3,5%, ¿por qué en Chile debe ser de solo un 0,34% del PIB?

La respuesta es simple: ni en materia social ni en materia económica las tareas públicas en Chile están a la altura de un país moderno por el peso de la oligarquía económica rentista en el sistema político y en el paisaje mediático. Su ceguera, como en muchos otros países de América Latina, la lleva a no querer financiar tareas sociales y económicas indispensables para el equilibrio, equidad y dinamismo de las sociedades. El pretexto es la ineficiencia del sector público, que en el caso de Chile no es demasiado superior a la ineficiencia del sector privado. Solo en educación ha habido un salto nivelador en el gasto público, desde el 2,8% del PIB en 2005 a 4,2% del PIB a partir de 2019. Esto fue fruto de amplias movilizaciones sociales y de un mayor consenso político basado en un poco justificado y abundante financiamiento a privados, de eficiencia más que dudosa, poniendo en situación de marginalidad a la educación pública. Y todavía estamos lejos del gasto público en educación de 5,2% del PIB de Finlandia y de 6,4% del PIB de Noruega.

Hay elementos para el optimismo, sin embargo, pues en el fragor de la lucha política también se producen avances. En 2022, la carga tributaria, luego de las turbulencias fiscales de la pandemia, subió en 9,6% y alcanzó un 24,6% del PIB. Si un nivel de este tipo se consolida desde 2023 en adelante, lo que depende de variados factores en la administración tributaria, se habrá recorrido más de la mitad del camino. Y si se avanza en los proyectos de ley mencionados, subir en 8% del PIB la carga tributaria en régimen estará en el horizonte para alcanzar el planteamiento programático original del Presidente Boric.

Después de la recesión, un buen inicio de 2023

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El Índice Mensual de Actividad Económica de enero creció en un 0,5% en términos desestacionalizados respecto al mes anterior, dato muy positivo que siguió al buen trimestre final de 2022. Pero debe tomarse con cautela, pues en el trimestre noviembre-enero respecto a octubre-diciembre el crecimiento es de solo un 0,1% anualizado.

Los nuevos datos corregidos muestran que la política monetaria y fiscal restrictiva logró dañar la actividad en los tres primeros trimestres de 2022 y se produjo una "recesión técnica", pues hubo no solo dos sino tres trimestres consecutivos de caída de la producción. Lo positivo fue que la política fiscal muy contractiva en materia de transferencias se mantuvo activa por el lado de la inversión pública, lo que contribuyó a producir efectos expansivos hacia fin de año. El resultado anual fue de un crecimiento de 2,7%, pero exclusivamente gracias a los servicios.

En enero, la producción minera es todavía inferior a la de 2018, pero contribuyó esta vez al buen resultado coyuntural. También lo hizo la industria. La parte más floja es la construcción, especialmente afectada por las altas tasas de interés. Pero sobre todo contribuyeron de nuevo decisivamente los servicios a las empresas y a las personas. Estos representan dos tercios de la economía agregada, dato que pocos consideran.

La visión ortodoxa prevaleciente postula que se produjo un exceso de demanda en 2022 que debiera comprimirse para disminuir la inflación a niveles que implican provocar una recesión en 2023. Su diagnóstico sobreestima la brecha ingreso-producto porque subestima la capacidad de expansión de las capacidades instaladas, especialmente en los servicios, y concibe de manera estática sus procesos de adaptación ante estímulos de demanda.

Sin ir más lejos, los precios de los servicios de comunicación no han subido ante el aumento de su demanda. Entre enero de 2020 y enero de 2023, esos precios han bajado en un -7,1%, lo que se explica por el cambio tecnológico, la competencia y crecientes economías de escala. En el mismo lapso, los alimentos han aumentado en 41,6%, por el incremento de los precios de importación y sin un aumento particular de su demanda. El contraste es notorio: las evoluciones de los precios en los diferentes mercados son más complejas que los simples razonamientos mecánicos de manual, en especial con una oferta a consumidor tan internacionalizada y diversificada como la existente en Chile.

Por su parte, la cuenta corriente ha estado financiada por la inversión de cartera y la inversión extranjera directa del período, que ha tenido un muy buen comportamiento. Esto revela que no hay problemas de confianza en los actores económicos externos interesados en invertir en Chile, por lo que el peso ha tendido a revaluarse respecto al dólar, lo que ayuda a contener la inflación (la mitad del IPC está vinculado al tipo de cambio).

Es importante constatar que el impulso de demanda de 2021 ocasionó efectos en la economía, pero ninguno que justificara producir una recesión, aunque deterioró temporalmente el déficit en la cuenta corriente. Pero sobre todo dio pie para que la ortodoxia atribuyera a presiones de demanda una inflación de costos de origen importado, proceso en el que el fuerte incremento previo de la demanda interna a lo sumo contribuyó a una difusión más rápida del cambio de precios relativos. Esto justificaba salir del crédito casi gratuito de la pandemia, pero para llevarlo a un costo razonable y no a las cumbres irracionales vistas desde marzo de 2022. Mientras, aún se registran 116 mil empleos menos que antes de iniciarse la pandemia, hace ya tres años, lo que parece tener sin cuidado a la mayoría del consejo del Banco Central.

En 2023, la política fiscal será globalmente expansiva, lo que es una buena noticia, aunque desde el ámbito monetario poco se puede esperar. El facilismo intelectual ortodoxo –que produce explicaciones simplistas ante problemas complejos– insiste en omitir que la principal presión inflacionaria proviene del impacto directo de los precios externos de alimentos y combustibles y de sus efectos internos indirectos de "segunda vuelta", especialmente en el caso del costo de la energía. Esto no se ha dimensionado de manera adecuada, mientras tampoco se considera suficientemente el rol de la concentración de la oferta.

En diversos mercados de bienes los márgenes son altos y parecen haberse ampliado en los productos en cuya cadena de suministro existe un cierto poder oligopólico de fijación de precios. Un ejemplo: la diferencia de precio del mismo litro de aceite de soja a consumidor en Argentina y Chile es sideral, aunque el precio internacional ha aumentado del mismo modo para las cadenas de suministro de ambos países, sin que se vean mayores acciones de la Fiscalía Nacional Económica, que opera a unos ritmos notoriamente parsimoniosos.

Sigue habiendo una discusión necesaria sobre la política económica. La visión de inspiración poskeynesiana a la que suscribimos sostiene que se requiere de una demanda agregada suficiente para alcanzar y expandir el potencial productivo existente, lo que supone políticas fiscales, monetarias y cambiarias activas, con el límite de no provocar una inflación persistente de demanda o desequilibrios en los intercambios con el exterior. Esta visión enfatiza los fundamentos macroeconómicos de la microeconomía (ver Harcourt, 2006) y no a la inversa, como hace la ortodoxia neoclásica. La observación de las realidades económicas prueba que la desconexión entre oferta y demanda es frecuente, y lleva a "equilibrios de subempleo" o a situaciones inflacionarias, lo que requiere de las mencionadas políticas fiscales, monetarias y cambiarias activas para modular la demanda agregada y las transferencias de ingresos entre agentes económicos.

El balance de medidas que debe producir la política económica requiere de mucho criterio, ese que no se vende en la farmacia ni se enseña en alguna facultad. Y debe partir por no tener una receta unívoca: comprimir la capacidad de consumo y aumentar el costo de la inversión cuando llueve y cuando no llueve. La ortodoxia chilena se equivoca con la receta de deprimir la demanda agregada de manera frecuentemente innecesaria, junto con construir expectativas artificiales de inflación ante episodios temporales. Con este enfoque complica el horizonte de inversión y el crecimiento del país, que depende crucialmente de expectativas fundadas de flujos futuros de ingresos, mientras deja al mercado la búsqueda de aumentos de productividad.

La ortodoxia también se equivoca al atribuir los problemas de producción y empleo a sobrecostos por cargas regulatorias y tributarias que interferirían negativamente en el funcionamiento de los mercados. Las regulaciones no son antieconómicas, especialmente si limitan las inestabilidades que inhiben la regularidad del proceso económico. Y suelen tener, desde la abolición de la esclavitud, un sentido civilizatorio al que no cabe renunciar, en especial las normas sobre trabajo decente y protección del ambiente. Para no mencionar que sin impuestos que financien infraestructuras, innovación, educación y salud y sin una masa salarial en expansión suficiente, las empresas privadas como conjunto no pueden funcionar con todo su potencial, tanto por el lado de la cantidad y calidad de la oferta de trabajo y de capital como de la suficiencia de la demanda. Solo los enclaves de exportación pueden desatender algunas de las dinámicas macroeconómicas internas, pero recordemos que las exportaciones representan menos de un tercio del PIB en Chile.

En suma, en el manejo de episodios de aumentos de precios externos, la política macroeconómica no debe alejar la actividad de su potencial por dogmas infundados, y terminar disminuyendo ese potencial. Actuar para sostener mercados competitivos y estimular la innovación y la diversificación harán lo suyo para estimular la oferta, pero esta debe anclarse en flujos futuros de ingresos que deben venir de alguna parte. La recesión programada por el Banco Central después de la gran expansión de la demanda de 2022 ha sido un error grave, especialmente si se considera que la oferta reaccionó de manera bastante dinámica y sin mayores cuellos de botella ante esa expansión. Deprimir la demanda no ha impedido ni impedirá la inflación de origen externo, salvo que se esté dispuesto a hacer colapsar la economía.