Cambiar el sistema de pensiones: otra reforma necesaria

Mi columna en El Mostrador sobre reforma a las pensiones.

En estos días arrecia el debate sobre la reforma tributaria y empiezan las definiciones sobre la reforma educacional, haciendo efectiva aquella máxima ciclística según la cual el que no pedalea se cae. Pero no debe perderse de vista otra área muy importante para el futuro de Chile: la necesaria reforma del sistema previsional.

¿Pero será tan necesaria? ¿No existe ya una agenda muy recargada? De acuerdo a la OCDE, Chile exhibe una tasa de reemplazo –diferencia entre las últimas remuneraciones y la pensión por vejez– de 51,8%. Es decir, en Chile el sistema de capitalización tiene quebrados a la mayoría de los jubilados actuales y futuros de las AFP. No es el caso de estas entidades, las que han obtenido una rentabilidad sobre patrimonio de 23% promedio entre 2005 y 2011, según cálculos de Eduardo Titelman (en Revista de Políticas Públicas Usach, 2013, Nº 2). Y sin moverse mucho de su escritorio, sobre la base de la remuneración de los trabajadores, que no tienen pito que tocar en este baile. Las AFP tienen el raro privilegio de competir por un gigantesco flujo de ingresos obligatorios garantizados por el Estado. Mientras tanto, la OCDE agrega que aproximadamente el 20% de los adultos mayores en Chile vive en situación de pobreza, superando el promedio de 13% de los países miembros de ese organismo.

Realizada la ampliación de cobertura y revalorización de las pensiones básicas en el primer gobierno de Michelle Bachelet (aunque, siempre según la OCDE, Chile sigue siendo el país de ese grupo en el que los mayores de 65 años reciben el menor aporte estatal como proporción de sus ingresos), quedaba pendiente reformar el sistema de AFP creado por José Piñera en 1981. La Presidenta convocó a fines de abril de 2014, como estaba contemplado en su programa, una comisión de expertos que debe rendirle un informe en enero de 2015. Entre estos expertos se encuentran conocidos defensores de las AFP que harán las habituales loas interesadas al sistema, pero también reputados académicos, como Nicholas Barr, de la London School of Economics and Political Science, quien –con Peter Diamond, del MIT y Premio Nobel de Economía 2010– ha sido uno de los más consistentes críticos de las supuestas ventajas de los sistemas de capitalización. Ellos han rebatido diversos mitos al respecto, como además lo ha hecho en profundidad el muy de moda Thomas Piketty, de la Escuela de Economía de París (“Pour un nouveau système de retraite. Des comptes individuels de cotisations financés par répartition”, 2008, CEPREMAP), cuyos argumentos vale la pena reseñar.

Mito 1: “Los sistemas de reparto están quebrados por la evolución demográfica y ya no son viables”

El envejecimiento demográfico provoca una mayor dificultad de financiar las pensiones bajo el sistema de reparto, bajo el sistema de capitalización o bajo cualquier otro sistema que pueda imaginarse. No obstante, existen sistemas de reparto perfectamente compatibles con este proceso en tanto la carga financiera del pago de pensiones se vaya adaptando a las disponibilidades presupuestarias definidas. El sistema de reparto puede absorber el cambio demográfico: a) ajustando los parámetros (tasa de cotización, años de cotización, edad de retiro, tasa de reemplazo), lo que han hecho casi todos los países que mantienen este tipo de sistema, entre los que se cuenta Estados Unidos y la mayoría de los europeos, o b) estableciendo “cuentas nocionales”, es decir una contabilidad de derechos según cotizaciones acumuladas a lo largo de la vida activa, indexadas por la evolución de la masa salarial (Suecia) o el PIB (Italia), lo que da lugar a una cuenta de capital acumulado que refleja los derechos pensionales, que son convertidos en renta con un coeficiente que depende de la esperanza de vida de la generación y del esquema de revalorización de pensiones escogido, evitando la discriminación hombres-mujeres, o c) estableciendo una pensión uniforme universal a la neozelandesa, financiada por reparto a través de impuestos, establecida en este caso como un 60% del salario medio. Ninguno de estos sistemas está “quebrado” en absoluto.

Mito 2: “Con la capitalización individual las pensiones son mayores que con el reparto”

De acuerdo a la llamada “regla de Samuelson”, la tasa real de rentabilidad en un sistema de reparto maduro es equivalente a la suma de la tasa de crecimiento de la fuerza de trabajo y la tasa de crecimiento en la productividad (ver “An Exact Consumption-Loan Model of Interest with or without the Social Contrivance of Money”, Paul Samuelson, Journal of Political Economy, diciembre 1958), lo que se refleja en la evolución de la masa salarial y en la del PIB. Si ésta crece más (o menos) que el rendimiento de los fondos privados de pensiones, las pensiones serán mayores (o menores) en un sistema de reparto o en uno de capitalización. Para Barr-Diamond (The Economics of Pensions, Oxford Review of Economic Policy, 22, 1, 2006), en definitiva el rendimiento de ambos sistemas es similar, sin considerar además las diferencias en riesgo y costo de administración. En sus palabras, “algunos analistas comparan el retorno de largo plazo sobre activos con la tasa de crecimiento, que es el retorno de largo plazo en los sistemas de reparto (…). Desde que las tasas de retorno de largo plazo exceden las tasas de crecimiento, el retorno más alto de los mercados de acciones es presentado en ocasiones como pura ganancia. Este argumento es débil porque no compara cosas comparables. Un análisis más completo considera a) los costos de transición desde el reparto a la capitalización, b) los riesgos relativos de los dos sistemas y c) sus respectivos costos de administración. Si se cuenta adecuadamente los costos de transición del reparto a la capitalización existe generalmente una equivalencia entre las tasas de retorno en los dos esquemas”. No hay ventaja probada de la capitalización sobre el reparto, y el segundo tiene menos riesgos y menores costos de administración.

Cabrá a la comisión constatar que no tiene sentido mantener en Chile un sistema obligatorio caro e incierto de cotizaciones en cuentas individuales administradas privadamente, con muy elevadas ganancias rentistas y parasitarias. La tasa de crecimiento por habitante ha sido del orden de 4% anual en las últimas décadas, cifra mayor al rendimiento de los fondos de pensiones. Una AFP estatal no disminuirá en nada la incertidumbre de los mercados de capitales, aunque podría regular mediante competencia el costo administrativo (se puede ser escéptico al respecto, en todo caso, visto el escaso rol del Banco del Estado entre los bancos, que –como los demás– cobra unas y otras comisiones que aseguran utilidades parasitarias de dos dígitos, es decir, de 22% promedio entre 2005 y 2011, lo que provocaría un escándalo en cualquier país capitalista normal).

En el caso de Chile, un mejor sistema a adoptar sería uno de reparto sustentado en una pensión uniforme universal establecida como un porcentaje del sueldo medio y concebida como un derecho para todos los ciudadanos mayores de 65 años, financiada por impuestos progresivos que amplíe sustancialmente y reemplace la actual Pensión Básica Solidaria (que cuesta menos de un 1% del PIB, es decir, menos que las pensiones militares), a la neozelandesa, y manteniendo el fondo fiscal de reserva de pensiones para asegurar su sustentabilidad en el tiempo. O bien con pensiones basadas en cuentas individuales que registren las cotizaciones obligatorias, a la sueca, polaca e italiana, e indexadas por el desempeño de la economía, distribuidas en proporción a los derechos registrados.

En cualquiera de estos esquemas mixtos, las AFP debieran transformarse en entidades que operen en el mercado privado de capitales, sin recibir cotizaciones obligatorias sino que compitan de verdad por los ahorros de los chilenos. Debiera además permitirse el retiro anticipado de fondos de esas cuentas –en adelante voluntarias– para fines como la adquisición de una primera vivienda, enfrentar dificultades financieras significativas o una enfermedad grave, aumentando la seguridad económica de las personas que viven de su trabajo.

La idea de que la solución a la baja tasa de reemplazo del sistema actual sea subir la cotización a ser entregada obligatoriamente a las AFP, haría poco por aumentar las pensiones de los chilenos y chilenas, salvo que sea sustancial, con la consecuencia de encarecer todavía más el sistema, y mucho por aumentar aún más las sobreutilidades ilegítimas de las AFP, que simplemente deben terminar, pues existen mediante coerción a costa de los ingresos presentes y futuros de la gran mayoría de los chilenos.

El primer mensaje de Michelle Bachelet: avances y debates

Columna en La Tercera Digital

Michelle Bachelet reafirmó este 21 de mayo sus opciones y prioridades, en línea con su programa de gobierno y las 56 medidas para sus primeros 100 días, incluyendo el trío de prioridades básicas constituido por la reforma tributaria, la educación y una nueva Constitución. Reseñó otros temas, como la elección democrática de los intendentes, nueva inversión en salud primaria y hospitales, una política de barrios integrados y más parques urbanos, mayor protección de las víctimas de violencia contra la mujer, la discusión sobre el aborto terapéutico, legislar para un derecho a huelga efectiva, la creación de una AFP estatal, el diseño de un fondo para medicamentos de alto costo, la creación de un ministerio de Asuntos Indígenas y otro de Cultura y Patrimonio, la protección de glaciares, una política de aguas y de acción contra el cambio climático, entre otros.

La Presidenta Bachelet viene actuando con plena conciencia de que en un gobierno de cuatro años lo que no se encamina desde el primer día tiene pocas posibilidades de prosperar. Por ello definió un enfoque general al volver al país hace poco más de un año (“discurso de El Bosque”) con énfasis en la desigualdad y en base a una nueva coalición desde la DC al PC, en una definitiva superación de la guerra fría en Chile. Luego de trastabilleos evitables en la instalación del gobierno, en un sistema que Bachelet hereda sin modificar y que no privilegia la función pública profesional sino, desgraciadamente, el copamiento clientelista del Estado -cuyo cese debiera ser parte medular de las reformas- destacó el pronto envío de la reforma tributaria a fines de marzo y la decisión de promover tempranamente la reforma al sistema binominal. Lo importante que faltaba –agendas de energía y competitividad, reforma a la educación escolar en materia de lucro, selección y copago- fue anunciado antes del 21 de mayo, en una vorágine de anuncios en una semana que ha dejado a la oposición conservadora (incluyendo la interna) casi sin aliento y en todo caso sin discurso articulado. La definición del camino para alcanzar una nueva Constitución queda pendiente, pero tiene sentido que se establezca más adelante como la perspectiva para dirimir eventuales bloqueos a las reformas propuestas.

El discurso del 21 de mayo de 2014 tuvo el sello de declarar lo fundamental: “las decisiones deben reflejar a las mayorías, eso está en el corazón de la democracia”. Políticamente la Presidenta Bachelet termina de consagrar el carácter obsoleto del veto de la minoría que los herederos de la dictadura –UDI y RN- pretendieron perennizar en Chile, con la complicidad de quienes se adaptaron a ese veto o peor aún se dedicaron con el tiempo a servirlo, por respetable convicción o granjerías mediante, pretendiendo naturalizar lo que no era sino el fruto de una circunstancia histórica circunscrita, llamada a ser superada, tarde o temprano. En este caso, desgraciadamente, más tarde que temprano, dada la incapacidad de los actores que estuvimos involucrados en los procesos respectivos para resolver algunos de los nudos del proceso político de transición, aunque muchos otros fueron bien resueltos, y en particular haberle evitado a Chile sufrimientos civiles mayores que eran un peligro más que real y haber hecho retroceder como nunca en la historia reciente el militarismo en Chile.

Las opciones tomadas en las reformas, como es lógico, admiten más de una discusión (por ejemplo: ¿por qué no ampliar la tributación a las 20 grandes mineras a las que les casi regalamos el cobre que es de todos o eliminar el FUT recién cuando el gobierno actual ya se haya ido o rebajar a los que ganan más de 6 millones de pesos al mes el impuesto a la renta de 40 a 35%, debilitando la progresividad tributaria, o mantener las donaciones en el sistema escolar, que es el forado por el que se puede seguir colando la segregación, o crear una AFP estatal que no cambiará nada en vez de establecer un pilar de reparto en las pensiones?). El actual gobierno debiera estar dispuesto a realizarla, como es propio del espíritu democrático, en vez de buscar solo el alineamiento.

Pero incuestionablemente se va perfilando la idea de un “gobierno transformador”, lo que es un gran progreso para Chile y un gran mérito de la Presidenta Bachelet.

La descentralización pendiente

Ver artículo en http://www.lemondediplomatique.cl/

Una de las desigualdades más desoladoras es la que existe en Chile entre regiones, entre comunas y entre barrios, en medio de ciudades segmentadas y socialmente polarizadas. La concentración económica y el centralismo político-administrativo limitan el desarrollo e impiden echar raíces más profundas a la democracia. Las disparidades de desarrollo regional son enormes. El polo central del país –las regiones metropolitana, de Valparaíso y de O’higgins-  concentraban un 62% del PIB en 2012, proporción que si bien es menor al 64% de 1970 es mayor que el 61% de 1992, mientras la región metropolitana pasó de una participación en el PIB de un 48% en 1970 a un 47% en 1992 y a un 49% en 2012, aumentando en el período reciente su peso en la economía. La persistencia del centralismo político puede simbolizarse, por su parte, en el anuncio de una nueva política de transporte para la comuna de Valparaíso, definida en Santiago por el Ministerio de Transportes, lo que es inimaginable en cualquier país desarrollado o en cualquiera de América Latina.  

El nuevo ciclo político que pugna por abrirse en el país debiera permitir otorgar más poder a la ciudadanía para que participe en las decisiones que le atañen en su barrio, en su comunidad, en su territorio. Este no es sólo un tema de ampliación de la democracia y la equidad: diversos estudios demuestran una fuerte asociación entre crecimiento y grado de descentralización, medida en porcentaje del gasto público realizado por jurisdicciones subnacionales y proporción de autosuficiencia en los recursos. La descentralización fiscal es también un factor de eficiencia económica.

Pero Chile es un país históricamente centralizado desde su constitución como Estado-nación, que desconfía de sus territorios y de sus gentes, al punto que jamás ha tenido un proceso constituyente basado en la deliberación y la decisión popular. Aunque la Constitución de 1925 estableció que las leyes debían confiar paulatinamente a los organismos provinciales o comunales las atribuciones y facultades administrativas que ejercen otras autoridades, mientras estipuló la existencia de asambleas provinciales, éstas nunca se crearon, sin perjuicio de la labor de CORFO y luego de ODEPLAN en la promoción del desarrollo regional hasta 1973.  

La descentralización en la transición

La dictadura militar concretó las ideas emanadas de CORFO desde los años 40 para crear regiones en sustitución de las antiguas provincias –sin tamaño ni capacidad administrativa suficiente para revertir la centralización económica y poblacional en Santiago y el polo central del país- y creó mecanismos presupuestarios de compensación territorial al establecer el Fondo Nacional de Desarrollo Regional y el Fondo Común Municipal, pero manteniendo una férrea discrecionalidad y centralización política y presupuestaria. 

Un primer paso para darle vida autonómica concreta a las instituciones comunales y regionales sólo podía ocurrir a través de su democratización. Luego de un complejo proceso de negociaciones, en la administración Aylwin se establecieron las bases de las modificaciones constitucionales y legales en los ámbitos municipal y regional mediante un acuerdo firmado en agosto de 1991 entre el gobierno y todas las fuerzas representadas en el parlamento. Ello dio lugar a la reforma constitucional que estableció el carácter descentralizado, o desconcentrado en su caso, de la administración del Estado y consagró el carácter autónomo de los municipios, en el marco de las leyes, en tanto entidades encargadas de la administración local de cada comuna con órganos elegidos por los ciudadanos, incluyendo la supresión de todo nombramiento de alcaldes por el Presidente de la República. Al mismo tiempo, innovó al crear los gobiernos regionales en tanto entidades con personalidad jurídica y patrimonio propios. 

La preferencia del primer gobierno post dictadura iba por una fórmula de elección directa de los consejeros regionales sobre la base de distritos provinciales, según consta en el proyecto de ley enviado al Congreso. En las condiciones de la época de capacidad de veto de la derecha, sólo se obtuvo una fórmula que preservó el carácter democrático-representativo del consejo regional por la vía indirecta, con su elección por votación del cuerpo de concejales municipales existentes en cada provincia. Se pudo llegar a la propuesta original de elección democrática recién en 2013, cuando se eligieron por primera vez los consejeros regionales por los ciudadanos. 

Los órganos que componen el Gobierno Regional, tal como quedaron establecidos en la reforma constitucional de noviembre de 1991 y en la ley de Gobierno y Administración Regional de marzo de 1993, son el Intendente como su ejecutivo y el Consejo Regional como el ente llamado a hacer efectiva la participación de la comunidad regional. El papel dual del Intendente se expresa en que en éste están radicadas las funciones de Gobierno Interior y es además el órgano Ejecutivo del Gobierno Regional y, por lo tanto, el responsable del cumplimiento de las tareas vinculadas a la “administración superior” del desarrollo social, cultural y económico de la región. La ley contiene muchas otras funciones y atribuciones que se le otorgan al gobierno regional, pero el tiempo demostró que fueron más programáticas que reales, incluyendo un mecanismo de transferencia de competencias flexible que no se ha utilizado nunca desde su creación en 1993, sufriendo la misma suerte que las asambleas provinciales de la Constitución de 1925.

Se consagró como principal instrumento presupuestario para sustentar acciones de corrección de las disparidades regionales al Fondo Nacional de Desarrollo Regional, existente desde la década de 1970. Desde su creación se ha discutido darle a este fondo un porcentaje fijo del presupuesto nacional, pero muchos pensamos que lo esencial es asegurar su función de redistribución de capacidades regionales mediante inversión física, en capacidades humanas y en acceso al financiamiento. La lógica de otorgar porcentajes del presupuesto a funciones específicas, como la que subsiste en materia de compras militares, es contradictoria con la deliberación democrática periódica de prioridades, que es lo que debe asegurar un parlamento representativo. 

Desde 1990 la primera tarea que se abordó fue modificar los criterios de distribución interregional del FNDR, los que hasta ese entonces no tenían una definición clara, excepto la de una repartición pareja por región de un 70% del total y un manejo discrecional de la autoridad de la proporción restante. Se identificó indicadores de disparidad de desarrollo y disminuyó la discrecionalidad del gobierno central. La Ley Sobre Gobierno y Administración Regional  consagró en 1993 que a menor nivel de desarrollo de una región, mayor fuera su participación en la distribución del FNDR. A su vez, las decisiones de inversión del Gobierno Regional quedaron respaldadas por los ingresos que deriven del nuevo artículo 19 No 20 constitucional que permite a los gobiernos regionales aplicar tributos de clara identificación regional (el primero de los cuales fue un porcentaje de las patentes mineras…y luego no ha habido agregación de nuevos tributos regionales importantes, lo que debiera haber ocurrido desde luego con el royalty minero) y por los recursos que le otorgue anualmente la Ley de Presupuestos, la que contempla los gastos de funcionamiento de los gobiernos regionales, el monto del Fondo Nacional de Desarrollo Regional y los recursos de los Ministerios para solventar programas de inversión sectorial de asignación regional. No se regionalizó la inversión pública de “interés nacional”, es decir la que por su naturaleza afecta al conjunto de la actividad económica (grandes rutas, puertos, aeropuertos). Sin embargo, ésta puede ser objeto de proyección plurianual a través de “convenios de programación” que permiten a la región conocer y adecuar su programación a la totalidad de la inversión, mecanismo que no se ha utilizado con intensidad suficiente, mientras los Consejos Regionales han tendido a privilegiar proyectos locales sin inscripción en programas de inversión de largo plazo, lo que ha disminuido la capacidad de impacto de este mecanismo en el desarrollo regional, que en origen buscaba asegurar que el gobierno regional compatibilice la inversión propia (vía 19 No20 y FNDR), la inversión sectorial de asignación regional y la inversión en regiones de interés nacional. El decaimiento de las capacidades de planificación del desarrollo territorial de largo plazo en Chile, y el debilitamiento general de las capacidades estatales en manos de las ideas neoliberales que se han hecho predominantes, ha impedido que estos mecanismos cumplan la función para los que fueron creados.

Hacia una nueva etapa de redistribución del poder

Hay tareas de los Estados democráticos que tienen su espacio en la nación y sólo en la nación: la garantía de libertades y derechos fundamentales de los ciudadanos, la creación de condiciones de equidad, la política económica y social, la defensa y el orden público,  no pueden existir en una región o comuna y en otras no, en función de la diversidad local. Salvo preferir un esquema confederal y de democracia directa generalizada que, aunque tiene sus méritos, lleva a que, por ejemplo, en Suiza hubiese cantones que recién introdujeron el voto de la mujer en 1971, mientras el primer cantón en hacerlo lo había hecho en 1957, bastante después que Chile. Además, con personas, familias, clases sociales y territorios tan extremadamente desiguales como los existentes en Chile, una dispersión del poder estatal haría imposible toda redistribución y garantizar la existencia de derechos sociales. No quedaría nada del pacto social democrático si se permitiera una autonomía local absoluta -como a veces se escucha en voces irreflexivas- que permitiera autorizar, por ejemplo, la tortura o la pena de muerte o el no cobro de impuestos en una comuna porque así lo definió la ciudadanía local o el órgano autónomo de representación. Los feudalismos locales deben tener como límite el Estado democrático y social de derecho para asegurar la prevalencia del interés general. La historia muestra que la democracia sin la nación no logra sobrevivir o lo hace débilmente.

Establecida esta premisa, no tiene ningún sentido que un Estado democrático moderno mantenga los niveles absurdos de centralización política y presupuestaria que existen en Chile. Las tareas públicas se realizarían mucho mejor con una modalidad de gestión que combine unidades normativas y coordinadoras de nivel central ágiles y competentes y unidades ejecutoras descentralizadas. A nivel central, el ejecutivo podría cumplir mejor su rol de impulso de la cohesión nacional y social sobre bases democráticas y ser más eficiente y eficaz en la medida en que, además de ejercer su función normativa (establecer las leyes junto al parlamento y dictar reglamentos) y resolutiva sobre las grandes orientaciones de la política nacional, se organice en cuerpos más pequeños, más flexibles, más especializados en el impulso y coordinación de las diversas funciones públicas. Pero las democracias deben ir más allá: el ideal es que las jurisdicciones descentralizadas provean todos los servicios públicos que se puedan racionalmente descentralizar, en tanto lo hagan en condiciones similares en todo el territorio, pues no puede haber distintas clases de ciudadanos y distintos grados de garantía de derechos según se viva en uno u otro lugar.

La descentralización supone establecer un sistema de articulaciones de funciones en cuanto a los roles de los distintos niveles de administración. Diversas actividades no pueden ser ejecutadas o coordinadas a nivel local ni es necesario que sean asumidas por el nivel central. La administración supralocal y a la vez subnacional, bajo la forma de región y  provincia,  parece ser un nivel administrativo llamado a adquirir creciente relevancia en tanto no se fragmente como las antiguas provincias, que terminaron por no tener peso frente al polo central y a Santiago. Junto al logro ya conquistado de elegir a los consejeros regionales por voto universal, se debe ahora separar la función de representante del Presidente y la de jefe del gobierno regional, que debe emanar del sufragio universal. Ambas funciones deben ser distintas y complementarias en un Estado Unitario Descentralizado. El interés regional no es la mera suma de los intereses locales. En este contexto, parece natural la evolución hacia un esquema de Intendentes electos que asuman  la presidencia del consejo regional y de sus entidades administrativas propias, con funciones diferenciadas del representante del Presidente de la República en la región. Esta figura es necesaria para coordinar en el territorio las tareas propias del gobierno central en materia internacional, de defensa, orden público, apoyo en catástrofes y redistribución económica, social, cultural, de género y de dotación de infraestructuras. La nominación de delegados presidenciales en el segundo gobierno de Michelle Bachelet para enfrentar emergencias va en el mismo sentido.

Los gobiernos regionales debieran rápidamente recibir desde el nivel central nuevas funciones y atribuciones  en materia de desarrollo urbano y vivienda, de transporte (no tiene sentido que el Transantiago sea manejado por el gobierno central, por ejemplo), de fomento productivo y de medio ambiente. Toda la inversión asociada a territorios específicos (que la ley define como “inversión de interés regional”) debiera ser traspasada para decisión regional, mientras la inversión nacional en regiones debiera ser objeto de consulta y, en su caso, de inclusión en Convenios de Programación multianuales entre el gobierno central y los gobiernos regionales. Y también llegó la hora de que el nivel regional se haga cargo de la salud y la educación municipal y de diversas funciones de urbanismo, para aumentar la capacidad de reconfigurar el uso del territorio hacia una mayor integración, lo que debe incluir las áreas metropolitanas que la derecha se negó a crear en 1991. Una visión sin prejuicios no puede no considerar la evidencia que demuestra que estos servicios se disgregan y pierden eficiencia al ser gestionados en el nivel comunal en las condiciones territoriales de Chile

En efecto, en las sociedades espacialmente polarizadas como Chile se plantea un severo problema: la disparidad de recursos propios entre municipios. El municipio (o agrupaciones de estos cuanto no alcanzan -sobre todo en los espacios rurales- un mínimo crítico de capacidad de gestión y movilización de recursos) parece ser la entidad mejor habilitada para no sólo hacerse cargo de las tareas de gestión urbana básica (ejecución y control de las normas de uso del suelo, regulación del transporte, recolección y tratamiento de desperdicios, alumbrado público, mantención de áreas verdes y espacios recreativos, entre otros) sino también de la administración directa de una parte de las políticas estatales de inversión en capacidades humanas y de integración social y espacial. Pero siempre que no se mantenga la abismal diferencia de ingresos. Las transferencias intergubernamentales deben existir en tres situaciones: a) por existencia de “desbordes interjusrisdiccionales”, es decir efectos más allá del territorio local en los beneficios de la prestación local;  b) por disparidad de las capacidades fiscales, especialmente el valor de la propiedad del suelo y c) por disparidad de los costos unitarios de prestar servicios, especialmente en la áreas rurales o periféricas. El Fondo Común Municipal es hoy un mecanismo en exceso complejo, en muchos aspectos obsoleto. Y en especial en su fundamento básico: no corrige demasiado las desigualdades de ingresos entre municipios. Este debe transformarse en un mecanismo de disminución de la disparidad de capacidades tributarias comunales y en un mecanismo de compensación de los sobrecostos de prestación de servicios y provisión de bienes públicos locales. Ello debe llevar al nivel central a fortalecer los mecanismos de redistribución fiscal por estas causales, para procurar que el poder de compra de servicios colectivos por habitante de las bases tributarias se aproxime razonablemente en cada entidad territorial.

Avanzar hacia una mayor autonomía fiscal en los municipios, particularmente en la aplicación de tasas (lo que es el fundamento de la descentralización fiscal y de la democracia local, que hoy solo rige para la patente industrial y comercial), requiere pasar de un sistema que redistribuye ingresos a un sistema que redistribuya bases tributarias, por un lado, y establezca un mecanismo de compensación por diferencias de situación de pobreza y ruralidad. Algunos alcaldes y concejos manejan aviones supersónicos, mientras otros conducen solo carretas de bueyes, porque de ese nivel es la diferencia en recursos por habitante de que disponen unas y otras comunas en Chile. Mantener estas diferencias no tiene otra justificación que los intereses creados, en el contexto de nuestra incapacidad colectiva de hacer del nuestro un país más justo.