jueves, 30 de junio de 2016

¿Pueden converger Mercosur y la Alianza del Pacífico?

Publicado en Revista de Economía Exterior de España
Los países del Pacífico son puentes naturales de comercio desde y con Asia, pero el corazón de los intercambios no puede hacer abstracción de Brasil y Argentina. La confluencia entre Mercosur y la Alianza para el Pacífico es, en este sentido, inevitable a mediano y largo plazo.
La América hispana perdió toda articulación interestatal con el fin de la era colonial, mientras la América portuguesa la mantuvo, y por lo demás sobre un amplio territorio de la vertiente atlántica de América del Sur. Pero Brasil ha sido hasta finales del siglo XX un “mega Estado-nación” con un amplio mercado interno y poco dinámico en profundizar sus vínculos con la fragmentada América hispana. La única entidad política que agrupó tradicionalmente a los Estados latinoamericanos, pero junto a Estados Unidos y Canadá, fue la Organización de Estados Americanos, fundada en 1948 y con sede en Washington, siguiendo la lógica panamericanista que se remonta a 1890, con el influjo de la mayor potencia militar y económica en escala mundial desde el siglo XX hasta la actualidad, EE UU.
El Mercado Común del Sur (Mercosur) nació en 1991 como una unión aduanera que debía mantener aranceles comunes y transitar a un mercado integrado, con excepciones notables como la industria automotriz, donde la ventaja competitiva y de escala brasileña es evidente, alrededor de los dos grandes países de la costa atlántica, Brasil y Argentina, como protagonistas principales. Con el tiempo, se constituyó como la primera entidad política interestatal en América Latina autónoma de EE UU, con una cláusula democrática que se puso a prueba con la destitución del presidente Fernando Lugo, que implicó la suspensión temporal de Paraguay y su posterior retorno al esquema de integración una vez se realizaron nuevas elecciones democráticas.
La creación de Mercosur involucró en sus orígenes y primeras etapas en Brasil a los presidentes José Sarney y Fernando Henrique Cardoso y en Argentina a los presidentes Raúl Alfonsín y Carlos Menem, ninguno de ellos de ideas radicales. Su construcción solo en parte tiene que ver con opciones particulares de política exterior o de política de integración comercial, y más bien expresa intereses de más largo plazo. Es cierto que el rechazo de Mercosur en 2004 a la propuesta estadounidense de extender el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) a todo el continente marcó una postura crítica al tipo de influencia histórica de EE UU en América Latina con, en particular, el pasivo de su apoyo a dictaduras militares diversas y las invasiones unilaterales de países del continente, siendo las más recientes las de Granada en 1983 y Panamá en 1989.
La imagen actual de Mercosur con un tinte ideológico particular no refleja bien el hecho de que constituye una realidad de largo plazo de vinculación de Brasil con Argentina y con Estados-nación más pequeños de sus espacios geográficos inmediatos de la América hispana del sur. Primero fueron Uruguay y Paraguay y más tarde Bolivia, en un proceso en curso. También puede sostenerse que la salida de Venezuela de la Comunidad Andina –continuadora del Pacto Andino creado en los años sesenta desde Chile a Venezuela– y su integración en Mercosur en 2012, tiene una lógica que trasciende la contingencia, dado que existen suficientes razones de sinergia interestatal para producir una integración territorial y comercial entre países que comparten una amplia frontera.
La América hispana poscolonial del norte del continente americano se fragmentó, por su parte, pronto y su principal Estado-nación, México, no cultivó mayores vínculos particulares con el sur, especialmente por su economía fuertemente interconectada con la de EE UU. Esto terminó de consagrarse con la creación del Tlcan en 1994 (entre EE UU, México y Canadá). A su vez, este proceso incidió en mantener la distancia de la diplomacia brasileña con la idea de una integración latinoamericana que diera un papel protagonista a México, pues Brasil se considera a sí mismo un actor global con entidad propia, mientras opina que México y Centroamérica son un espacio inevitablemente articulado con EE UU, al menos en su dinámica económica.
Con esa lógica, la agrupación de América del Sur en una entidad política, dotada de un acuerdo en materia de defensa, fue estimulada por Brasil en los primeros años del siglo XXI, con la creación de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), que desempeñó un papel importante en la superación de la crisis boliviana con la región de Santa Cruz (2008); en el conflicto entre Colombia y Venezuela (2010); así como la defensa del sistema democrático en Honduras (2009); Ecuador (2010); y Paraguay (2012); y en menor medida Venezuela en la actualidad.
No obstante, el peso de las instituciones previamente existentes de alcance latinoamericano, como la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi), resultante de la transformación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (Alalc) y del Sistema Económico Latinoamericano (SELA), junto al trabajo del Grupo de Río y las cumbres de América Latina y del Caribe, y la voluntad, en su momento, de México y Brasil de producir un acercamiento entre el sur y el norte del continente sin presencia de EE UU y Canadá, llevó a la creación de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac) en 2010 en México. Sus 33 miembros representan a unos 620 millones de habitantes, pero sin estructura institucional más allá de una presidencia pro tempore.
En su momento, los presidentes Hugo Chávez de Venezuela y Rafael Correa de Ecuador manifestaron su intención de que Celac reemplazara a la Organización de los Estados Americanos (OEA), lo que no ha ocurrido. Más aún, además de México, América del Sur puede volver a ser una zona turbulenta para EE UU y estimular un mayor interés de su política exterior, hoy volcada a otras prioridades geoestratégicas, lo que dependerá del resultado final del proceso de negociación entre el gobierno de Colombia y las FARC, la salida a la crisis en Venezuela y la evolución de las tensiones en la subregión como las diferencias territoriales, una vez superadas las de tipo marítimo, entre Chile y Perú y el reclamo por la salida al mar de Bolivia, además del manejo del impacto del fin de altos precios de las materias primas exportadas por el continente.
El hecho es que Celac no sustituyó a la OEA y, antes bien, se produjo una nueva fragmentación en los procesos de integración con la creación de la Alianza del Pacífico, en 2012, con el propósito de “profundizar la integración entre estas economías y definir acciones conjuntas para la vinculación comercial con Asia-Pacífico, sobre la base de los acuerdos comerciales bilaterales existentes entre los Estados parte” y “avanzar progresivamente hacia el objetivo de alcanzar la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas”.
La Alianza del Pacífico está conformada por Chile, Colombia, México y Perú –con Panamá y Costa Rica como candidatos a miembros de la alianza– y es un mecanismo de integración económica y comercial que incluye un compromiso en materia de facilitación migratoria. Se presenta como un grupo de países estables que respetan la democracia y el Estado de Derecho, que ofrecen oportunidades de inversión atractivas y sostienen que con el libre comercio pueden lograr mayor competitividad para sus economías. Según José Antonio García Belaunde, exministro de Relaciones Exteriores de Perú, la Alianza del Pacífico “está basada en la afinidad más que en la proximidad” de los países miembros. En la actualidad, Chile, Colombia, México y Perú totalizan una población superior a los 209 millones de personas (lo que representa más del 36 por cien del total de Latinoamérica). Concentra el 40 por cien del PIB a paridad de poder de compra y el 50 por cien del comercio de América Latina.
Esta alianza tuvo un origen en el Perú de Alan García y el Chile de Sebastián Piñera, países suramericanos que buscaron un contrapeso a la extensión de la influencia del chavismo venezolano, visible en el contexto suramericano en el Ecuador de Rafael Correa y sobre todo en la Bolivia de Evo Morales. Pero también buscaron una alianza contra el peso del eje atlántico de Brasil-Argentina en el concierto latinoamericano, que los llevó a buscar una articulación con Colombia y con México. El contexto es el de un continente con tres grupos de países con sellos ideológicos específicos: la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA: Venezuela, Cuba, Ecuador, Bolivia y Nicaragua y los caribeños Antigua y Barbuda, Dominica, y San Vicente y las Granadinas); el grupo de países con orientación hacia tratados de libre comercio con EE UU, Europa y otras zonas (México, Chile, Perú, Colombia, Honduras, Panamá, Costa Rica); con un tercer grupo alrededor de la articulación Brasil-Argentina, llamada a permanecer en el tiempo más allá de la orientación política de sus gobiernos, pues en particular deben velar por gestionar en la globalización actual y sus precarias formas de gobernanza, sus núcleos industriales, de los que carece la mayor parte del resto de América Latina, excepto México.
Más allá de las mencionadas connotaciones ideológicas y de equilibrio intra-latinoamericano, la Alianza del Pacífico da cuenta de la creciente orientación del comercio exterior latinoamericano hacia China y Asia. Desde 2009, en que el mundo afrontó su peor crisis económica desde 1929, se terminó de evidenciar la consolidación de China como un actor central en la economía mundial. En el contexto de una caída abrupta y generalizada en los flujos del comercio mundial (12,2 por cien en volumen), China desplazó a Alemania como el principal exportador mundial de mercancías. Si en 2009 logró ser ya el primer exportador de mercancías global, tras dos décadas de vertiginoso crecimiento de las ventas al resto del mundo, desde 2013 superó a EE UU como primera potencia comercial. Más de un 10 por cien del comercio mundial de mercancías tiene destino u origen en China, cuando hace una década esa proporción no llegaba al cinco. Con el 16 por cien del PIB mundial a paridad de poder de compra en 2014 –está ya cerca de alcanzar el 19 de EE UU y el 18 de la Unión Europea, lo que ocurrirá en todo caso antes de 2020–, China compartirá con India el 50 por cien del crecimiento global en los próximos años. El PIB combinado de China e India pronto superará al de las economías del G-7 y rebasaría a la de todos los miembros actuales de la OCDE en 2060, según ejercicios prospectivos de este organismo. La zona euro dentro de 50 años supondrá solo el nueve por cien del total. Por su parte, EE UU, reducirá su peso hasta el 16 por cien en 2060. China e India multiplicarán por más de siete sus ingresos y las economías más desarrolladas solo se duplicarán. No obstante, sus estándares de vida serán entre un 25 por cien y un 60 por cien del de los países desarrollados en 2060.
En la actual etapa de salida de crisis, China es principal fuente de crecimiento de las exportaciones de la región latinoamericana, incluso en el contexto de desaceleración. El comercio entre la región y China tiene un carácter esencialmente inter-industrial, pues las exportaciones chinas consisten principalmente en bienes manufacturados, mientras que las de América Latina son principalmente de materias primas. Ello dificulta, tanto mayores alianzas empresariales sino-latinoamericanas como una inserción más eficaz de los países de la región en las cadenas productivas de Asia-Pacífico, que tienen cada vez más un carácter intra-industrial.
En América Latina solo Chile y Perú tienen un acuerdo de libre comercio con China, lo que transforma esos países en protagonistas de la Alianza del Pacífico. Al mismo tiempo solo Chile, México y Perú forman parte de la APEC (Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico), que incluye a China y EE UU) y del recientemente firmado Tratado Transpacífico (TPP) de comercio e inversiones, que no incluye a China. Los acercamientos de China para firmar acuerdos de libre comercio con Colombia, México y Mercosur no han avanzado.
No obstante, la Alianza del Pacífico difícilmente podrá ser el interlocutor principal con Asia si se considera que Brasil es el primer socio comercial de China en la región y además socio estratégico de China junto con Argentina. En la visión china, los cuatro países emergentes decisivos son, además de la República Popular, Brasil, Rusia, India y Suráfrica. El objetivo de China es transformar a este grupo (Brics ampliado) en un esfuerzo concertado de política exterior. En esta visión, Brasil no es solo el mayor país emergente de América del Sur, sino un actor global, identificado como el principal aliado estratégico de la República Popular en el plano mundial, fuera de Asia. Para China, hay un segundo grupo de países emergentes relevantes en relación a la nueva estructura del poder mundial, son los 13 del G-20. Ahí están Argentina y México. En la percepción china, Argentina tiene una especificidad estratégica fundamental, que le otorga un papel propio y relevante en el nuevo contexto global: tiene un potencial agroalimentario capaz de alimentar quizás a 600 millones de personas. La República Popular China tiene la menor proporción entre tierra fértil y población del mundo (7-22 por cien).
En contraste con la orientación al libre comercio de la Alianza del Pacífico, la postura de algunos miembros de Mercosur se ha inclinado hacia una estrategia más proteccionista que de liberalización del comercio, incluyendo evaluar la posibilidad de elevar las barreras arancelarias del bloque regional hasta el 35 por cien, que es lo máximo exigido por la Organización Mundial del Comercio, aplicables a China. Cabe subrayar que hasta ahora Mercosur, además de con países asociados de Latinoamérica, solo ha firmado con éxito un acuerdo de libre comercio con Israel.
La perspectiva de fondo es reconocer que China y Asia venden a América Latina productos elaborados y compran materias primas y productos básicos, en una relación económica asimétrica clásica. El desafío para los procesos de integración latinoamericana es reconocer que los países de la zona del Pacífico son puentes naturales de comercio desde y con Asia, pero que el corazón de los intercambios no puede hacer abstracción de Brasil y Argentina. La confluencia entre Mercosur y la Alianza para el Pacífico es en este sentido inevitable a mediano y largo plazo, pero será útil a sus países miembros en tanto incluya elementos que ayuden poco a poco a revertir la relación asimétrica vigente hoy. Y esto mediante mecanismos que faciliten inversiones chinas en combinación con empresas latinoamericanas en áreas que produzcan avances tecnológicos de la industria de los países del continente y hagan que los acuerdos internacionales se sitúen en la dinámica de la innovación y la modernización de las economías antes que proveedores tradicionales de materias primas.