miércoles, 9 de julio de 2014

Una reforma tributaria rebajada

Se ha conocido un protocolo de acuerdo sobre la reforma tributaria. Este tiene la apariencia y los visos de los consensos noventeros que rebajaron los ángulos progresistas de los proyectos de ley para acomodarlos a los intereses de los poderes económicos y de las clases privilegiadas que poseían poder de veto en el parlamento. Pero ahora se trata de un consenso no obligado por las circunstancias institucionales y los límites de una transición que tenía otras prioridades políticas, sino uno alcanzado por propia opción de la coalición de gobierno. Llegamos así después de meses de discusiones a una reforma tributaria rebajada.

En primer lugar, y desde la partida, por lo que la reforma no toca: la tributación minera. La información pública de los estados de resultados de las diez mayores empresas de la gran minería privada recogida por el ex ministro de economía Jorge Leiva, registra tasas de rentabilidad sobre el capital (después de todos los impuestos aplicables: primera categoría, adicional y específico) que promedian un 66% entre 2004 y 2010 (en “Radiografía Crítica del Modelo Chileno”, LOM, 2013). Estos retornos superan largamente el costo de oportunidad del capital, generando rentas no atribuibles a la actividad empresarial  de una cuantía inusitada. Unos 4/5 de las utilidades obtenidas correspondieron a rentas del cobre que fueron  capturadas por las empresas mineras para beneficio de sus accionistas y no de Chile, que es el dueño del recurso. La estimación sitúa estas rentas en 8.000 millones de dólares anuales promedio entre 2004 y 2010. Nótese que es la misma cifra que la que se propone recaudar la reforma tributaria de Alberto Arenas. 

Por su parte, Eduardo Titelman, ex presidente de Cochilco, señala (en Revista de Políticas Públicas Universidad de Santiago, 2013) que “los importantes ingresos fiscales por tributos pagados por la Gran Minería Privada y sus dueños durante el período de altos precios de los minerales, han sido sustancialmente inferiores a los retiros realizados por ellos: entre 2005 y 2011, en dólares corrientes, los impuestos pagados por la GMP y sus dueños totalizaron alrededor de US$29 mil millones, mientras que sus remesas netas de capital sumadas a sus utilidades después de impuestos, llegaron a un total de alrededor de US$ 63 mil millones”. Las utilidades de la gran minería privada equivalen a alrededor de la mitad del gasto social anual promedio y las altísimas rentabilidades sobre el patrimonio (77%) se explican por “un masivo componente del valor del recurso minero explotado, que el Estado chileno entrega virtualmente gratis”. De todo esto la reforma tributaria de Arenas no trata en absoluto. Podría, por ejemplo, haber contemplado un aumento del impuesto adicional a la renta que pagan las repatriaciones de utilidades, ya que el parlamento chileno aprobó casi unánimemente en 2012 nada menos que una invariabilidad del impuesto específico a la minería hasta 2023, en un acto que no lo dignifica. Pero eso no es “consensual”, por supuesto: ¿tendrán algo que ver las donaciones anónimas de empresas a las campañas electorales permitidas por la ley? No, claro que no. Lo que prevalece es el “ánimo de entendimiento”.

Por otra parte, la magnitud de la reforma es francamente limitada. Descontemos el 0,5% de PIB que se supone se obtendrá por la vía administrativa, lo que es una mera aspiración que tiene ahora menos posibilidades de que funcione con la eliminación de las facultades adicionales que se preveía originalmente otorgar al SII. Nos queda un 2,5% de PIB que provendrá básicamente de un fórmula muy complicada -que será una vez más el pasto de los expertos en “planificación tributaria” de las grandes empresas- de recaudación del impuesto a las utilidades. El acuerdo mantiene la propuesta gubernamental de pagar este impuesto en base devengada por renta atribuida pero ahora como uno de dos esquemas posibles. El primero es el de “régimen integrado con atribución de rentas”, con la tasa de primera categoría de 25%, más la aplicación de los impuestos global complementario (con tasas que van entre 0% y 35%) y adicional (tasa de 35%). El segundo es un “sistema parcialmente integrado de tributación” con una tasa de impuesto de primera categoría a las empresas de 27% y crédito tributario de sólo 65% (y no 100% como hasta ahora) sobre el impuesto a la renta de las personas. Se contempla entonces cuatro regímenes distintos para la tributación de utilidades de empresas: 14 ter que beneficia a las empresas pequeñas, renta presunta, renta atribuida y el nuevo mecanismo parcialmente desintegrado.

Si funcionara la recaudación prevista (8 200 millones de dólares) en medio de esta maraña de normas, anotemos que solamente la reforma educacional cuesta al menos esa cifra. Su aplicación parece con esto dilatarse por más de una década antes de entrar en régimen. ¿Puede la reforma educacional esperar a las calendas griegas para llevarse a cabo, todo en aras de los “consensos” cuando se tiene las mayorías parlamentarias para actuar?

En todo este proceso los avances en equidad tributaria fueron perdiendo relevancia. En el acuerdo final se produjo una inflación, con RN y UDI de por medio, de todo tipo de aumentos de topes de desgravaciones del ahorro y del gasto en inversión aceptadas por el gobierno, que principalmente pueden practicar los sectores de más altos ingresos. No se consideró la desgravación del IVA de ningún bien de consumo masivo, como alimentos o medicamentos, que hubiera beneficiado a los más pobres. O a la cultura y los libros. Todo esto en medio de lágrimas en favor de la clase media, que se quedará por el momento con poca educación gratuita y de calidad, sin atenciones de salud mejoradas, sin pensiones algo más dignas. Se terminó consagrando una rebaja inexplicable de 40 a 35% del impuesto a los ingresos personales de más de 6 millones de pesos mensuales, con un costo de cerca de 300 millones de dólares para el fisco. Las explicaciones alambicadas de que esto igualaría la tributación del trabajo y el capital y otras inepcias semejantes no desmienten el hecho de que los que ganan más de 6 millones de pesos al mes y no tienen actividad empresarial verán disminuida su tributación. ¿No se trata exactamente de la situación de los entornos de los que han elaborado la reforma y de los que aprueban las leyes? Este parece un caso claro de legislar para beneficiar a los propios y a los parecidos. ¿Dónde ha quedado el interés general?

Recordemos el punto de partida. Los ingresos tributarios son inequitativos y bajos en Chile y equivalen a un promedio de 17% del PIB en el último quinquenio (a lo que cabe agregar entre un 1,8% a 5,7% de ingresos por cobre, según los años), contra un promedio de 34% en la OCDE (con hasta un 42% en Francia y Finlandia, 44% en Bélgica y Suecia y 48% en Dinamarca). La carga chilena es además mucho menor que la de diversos de estos países cuando tenían un PIB por habitante similar al nuestro. Y nuestro problema de inequidad principal es con el 1% más rico (unas 170.000 personas), que se apropia del orden de 30% del ingreso total, más que en cualquier otra parte del mundo.

Una reforma tributaria estructural quedará para el futuro. Sus grandes temas deberán ser separar completamente el impuesto a las utilidades de las empresas del impuesto a los ingresos personales. Las empresas debieran pagar por los bienes públicos que concurren a la generación de su renta y por las externalidades negativas que generan, pero también recibir estímulos tributarios a la inversión, a la formación de sus recursos humanos y a la producción limpia. Adicionalmente, cuando es aplicable, las empresas deben pagar un royalty que pague efectivamente el precio de uso de los recursos naturales que no pertenecen a la unidad económica que los explota.

Las personas de más ingresos debieran pagar proporcionalmente mucho más que las de menos ingresos, aumentando al menos a 50%  la tributación más alta en el impuesto a la renta personal (como en 1990). Se debiera además aumentar el impuesto adicional de 35% que pagan las empresas que transfieren utilidades al extranjero a al menos un 50%, a la par de la tasa marginal del impuesto a la renta y disminuir el regalo que los chilenos hacemos a la industria minera privada. Este tipo de enfoque tributario podría darle más consistencia a la inversión en capacidades humanas e investigación y desarrollo que Chile necesita para lograr una prosperidad sustentable, además de disminuir las desigualdades de ingreso inaceptables que prevalecen en la sociedad.