viernes, 20 de mayo de 2016

¿Qué se puede esperar del 21 de mayo de 2016?


En este 21 de mayo de 2016 se cumple poco más de la mitad del segundo mandato presidencial de Michelle Bachelet, en el contexto de una cierta decepción con sus resultados. ¿Cuáles son sus posibles claves de interpretación?
El primer gobierno de Michelle Bachelet estuvo marcado por la toma de distancia con los partidos de la coalición gobernante desde 1990 y con el estilo presidencial de Ricardo Lagos, en la idea de llevar a las responsabilidades de gobierno a nuevas caras y buscar la paridad de género en el gabinete y los cargos públicos. La presidenta Bachelet se propuso revertir el desgastado apoyo popular a las fuerzas que habían conducido la transición a la democracia –proceso en el que no participó- mediante un estilo empático, buscando inaugurar un nuevo método llamado ciudadano, en la práctica distante de los partidos políticos y del espacio público constituido, para llevar adelante una agenda gubernamental con el sello del respeto a los derechos humanos y el desarrollo de la protección social.
La paradoja es que su opción principal para gestionar esa tarea fue no tomar pie en las fortalezas acumuladas desde 1990, sino desconfiar globalmente de los partidos políticos y basar su gestión en personas como Andrés Velasco, sin trayectoria política, no perteneciente a ningún partido y de orientación económica pro-empresarial, en el que delegó buena parte de la gestión de gobierno. La paradoja continuó con que a la postre sería su competidor en las primarias presidenciales de 2014 y es hoy un rudo opositor a su segundo gobierno desde la centroderecha del espectro político. Velasco frenó el corazón de las políticas de superación del enfoque antineoliberal que se habían venido abriendo paso desde 1990, como fue el caso de su negativa a llevar a cabo a una reforma a la legislación laboral pinochetista y neoliberal de 1978,  reforma empujada por una cada vez más debilitada ala izquierda de la coalición de gobierno. El ministro Velasco condicionó su permanencia en el gobierno a que la presidenta optara por no enviar proyecto alguno de reforma laboral, lo que ésta aceptó para evitar desestabilizaciones económicas en medio del manejo de la crisis de 2008-2009, que Velasco manejó además tarde y mal, produciendo una recesión que, en cambio, evitaron los gobiernos del entorno vecinal, supuestamente menos dotados en materia de capacidad de manejo macro-económico.
Los sectores conservadores de la coalición de gobierno obtuvieron que nada se hiciera para llevar a cabo una reforma tributaria progresiva, que en particular permitiera a Chile beneficiarse del ciclo más favorable que haya conocido en su historia reciente con los muy altos precios del cobre. No se hizo siquiera el esfuerzo de establecer un royalty minero de mayor significación o de promover una expansión de la minería de cobre estatal. Aunque en la discusión programática los conservadores encabezados por Velasco también se habían opuesto a establecer un mínimo social subsidiado para el 60% de menos ingresos de la población (la “pensión básica solidaria”) que compensara parcialmente el carácter regresivo del sistema privado de pensiones, la presidenta Bachelet mantuvo esta bandera programática, lo que le valió una parte importante de su popularidad al terminar su primer gobierno y le permitió más tarde, al terminar el gobierno de Sebastián Piñera, estructurar su segunda candidatura a pesar de que su coalición perdió en 2009 la elección luego de que se dividiera y debilitara sin que la presidenta interviniera por su distancia y prescindencia con los procesos políticos.
El segundo gobierno de la presidenta Bachelet se inauguró, en cambio, con un claro sello reformista apoyado, recordemos, por el 62% de los votos obtenidos en las urnas, pero con el defecto de constituirse en una suerte de liderazgo providencial con colaboradores de bajo perfil, antes que uno que estructura equipos competentes y representativos de la coalición política y social de sustento del gobierno. Se comprometió a lograr una nueva constitución, pero su administración no avanzó cuando tenía mayor fuerza, al inaugurase en marzo de 2014, sino que dilató el tema hasta octubre de 2015, cuando definió una secuencia de educación cívica, debates diversos actualmente en desarrollo y la promesa de envío de un proyecto de ley constitucional. Este, en la práctica, pondrá la decisión en manos del gobierno y del congreso que entren en funciones en 2018, y que naturalmente serán libres de darle la orientación que estimen pertinente a la cuestión constitucional.
Al mismo tiempo, la presidenta Bachelet se propuso llevar a delante una reforma que hacia 2018 permitiera un incremento de 3% del PIB de la carga tributaria en base a impuestos a las utilidades empresariales y al consumo de alcohol, tabaco y actividades contaminantes. La primera parte de la reforma no obtuvo el apoyo de los conservadores de su coalición, que se unieron a la derecha para mantener parte de las ventajas tributaria que supuestamente estimulan la inversión en un acuerdo unánime del parlamento que permitió la aprobación de la ley de reforma en septiembre de 2014. El ministro de Hacienda, Alberto Arenas, no duró mucho y fue reemplazado por el economista conservador Rodrigo Valdés. Los nuevos ingresos debían financiar una reforma a la educación escolar y superior, probablemente de las más privatizadas del mundo en base a esquemas de subsidio estatal a la demanda, que han configurado un verdadero “capitalismo subsidiado”, con el resultado de mantener un sistema educativo segregado socialmente en niveles que no se conocen en otras partes del mundo. No obstante, la reforma escolar no abordó este aspecto en 2014 y no incluyó un fuerte programa de fortalecimiento de la educación pública, sino que estableció una secuencia conducente a la gratuidad de la educación privada subvencionada prohibiendo el lucro en ella, pero sin intervenir a favor de la escuela pública, por el predominio en la propia coalición de gobierno de los defensores de las instituciones privadas de educación.
En mayo de 2016  aún no se sabe si la reforma a la educación superior, de contornos aún inciertos y sin proyecto de ley, abordará el fortalecimiento de las universidades públicas, que son una escasa minoría de la matrícula, y sólo consagrará un mayor capitalismo subsidiado con la gratuidad del acceso a todas las universidades que cumplen con cuestionables requisitos de acreditación externa. Este enfoque, en un momento dado, llevó al ministro de Hacienda, con pretensiones de funcionar como primer ministro, al extremo inusitado de proponer que las universidades públicas más débiles en acreditación no entraran en el esquema de gratuidad, pero si lo hicieran diversas universidades privadas confesionales y comerciales, en la lógica de un mero mercado de universidades subsidiadas, otro récord mundial, lo que fue corregido por la presidenta Bachelet. Pero no se escucha hablar en el gobierno de abandonar  la educación superior de mercado o de poner fin al lucro en este nivel educativo, incluyendo CFT e IP. Tampoco se escucha mucho de la desmunicipalización y de un fuerte plan de fortalecimiento de la educación escolar pública.
En materia laboral, el gobierno planteó una reforma que desde la partida no incluyó lo importante, la negociación por rama, pero  si impedir los reemplazos externos en las huelgas y la posibilidad de realizar pactos de flexibilidad que suspendan parte de la legislación laboral si hay acuerdos entre las partes.  La titularidad sindical en la negociación colectiva por empresa terminó rechazada por el Tribunal Constitucional, órgano en el que el gobierno perdió la mayoría por un nombramiento originado en el poder judicial y que ya se consagró como una mera tercera cámara legislativa con incondicional mayoría opositora luego del fallo sobre el tema laboral y el previo sobre focalización del gasto público en educación. En todo caso, la reforma laboral ha concitado el rechazo empresarial y también el de la Central Unitaria de Trabajadores.
En definitiva, el segundo gobierno de la presidenta Bachelet enfrenta un problema cada vez mayor de consistencia de sus políticas con los objetivos declarados y de relación con una parte de su coalición, dada la pretensión de un sector minoritario de actuar poniendo vetos desde dentro de la administración y desde el parlamento, lo que se expresará en 2016 en oposiciones a la postura presidencial de sacar los pactos de adaptabilidad de la reforma laboral,  a una reforma a la educación superior que fortalezca las universidades públicas y las ponga al servicio del desarrollo  y al proyecto gubernamental de interrupción del embarazo por tres causales. Este sector calcula que tiene mayores márgenes dada la prolongación de la baja popularidad presidencial, influida por las denuncias, tramitadas en la justicia, de tráfico de influencias contra familiares suyos.
Para terminar en buenas condiciones su segundo gobierno, la presidenta Bachelet tiene el desafío de hacer efectiva su autoridad sobre el sector de la coalición que mantiene posiciones cercanas a la oposición. Seguramente deberá hacerle ver que no se puede  estar simultáneamente dentro del gobierno y votar en contra de los proyectos de ley comprometidos ante la opinión pública y que cuentan con su apoyo.
Pero, además, la presidenta debe lidiar con una caída del crecimiento económico del 5 al 2% anual y el deterioro del precio del cobre. En 2014 y 2015, el Estado obtuvo ingresos de la minería del cobre por menos de la mitad de los recibidos en promedio entre 2005 y 2013, es decir una buena parte de lo que se quiere obtener con la reforma tributaria (unos US$ 8.500 millones adicionales). Esto deja al gobierno con menos márgenes para ampliar las políticas sociales en educación, salud y pensiones. La contribución de la estatal Codelco en 2016 será apenas de US$ 1.000 millones, menos de la décima parte de lo que aportó al gobierno en el año 2006.
El problema es que la actual orientación de la política económica ha dejado de poner énfasis en el esfuerzo de inversión pública. Esto disminuirá el crecimiento de corto plazo y el crecimiento potencial. El esfuerzo público en investigación y desarrollo sigue además languideciendo, en un contexto en que el gasto en I+D total apenas alcanza el 0,4% del PIB. La literatura económica reciente subraya que las nuevas tecnologías de mayor impacto en diferentes sectores tienen su origen en una inversión de un Estado activo y que asume riesgos. Nada de esto se escucha en el discurso de las actuales autoridades económicas y, sin embargo, es decisivo para estimular el crecimiento en las nuevas condiciones de un tipo de cambio competitivo para exportaciones y actividades sustituidoras de importaciones. Nada se escucha, por ejemplo, sobre un fuerte plan que acelere la transición energética hacia energías renovables no convencionales competitivas, que tienen en Chile un reconocido potencial, salvo referencias genéricas para el 2050. Para el consenso económico ortodoxo actual en Chile, el Estado debe “dar confianza” al gran empresariado, es decir, ser pasivo.
Esto es un gran error, y desde luego para el propio gran empresariado y para la creación sustentable de empleo. Las grandes inversiones innovadoras requieren tiempo y paciencia, y no miradas centradas en el corto plazo y en temores infundados. Con este enfoque, el crecimiento será crecientemente lento en Chile, poco diversificado y ambientalmente poco sustentable. Las crisis tipo Chiloé parecen tener probabilidades altas de reproducirse.
Sin políticas activas, el proceso económico seguirá, sin más, sujeto al ciclo del cobre, en circunstancias en que se requiere con urgencia reactivar la inversión y el consumo, respecto de lo cual ojalá este 21 de Mayo tengamos alguna novedad. Pero cabe ser pesimista al respecto, pues el Gobierno optó por no utilizar más intensamente las históricas reservas fiscales de que dispone y por disminuir la vigencia de la política contra-cíclica. El gasto en inversión va a caer en -4,7%, por lo que insensatamente el presupuesto de 2016 no ayudará a mantener un fuerte programa de infraestructura que incida en la reactivación de la economía en el corto plazo y aumente el crecimiento potencial en el largo plazo. La gran preocupación de la actual autoridad económica no es alcanzar rápidamente el crecimiento potencial sino el deterioro eventual de los coeficientes de endeudamiento neto fiscal, que sin embargo muestran aún importantes holguras que se cuentan entre las mayores del mundo. Si esas holguras se usaran en mejorar el potencial de la economía, mediante inversión física y en capacidades humanas, no solo no generan un problema de estabilidad fiscal sino que permiten el estímulo sustentable del crecimiento y mayores fortalezas fiscales en el futuro.
Ante las dificultades descritas –a las que se agrega la prolongada crisis de confianza y legitimidad del sistema político por las revelaciones de sistemático financiamiento ilegal de campañas por grandes grupos económicos, evidenciando su influencia indebida en las decisiones públicas- han ganado terreno en la coalición de gobierno quienes consideran que las reformas progresistas son poco realistas y “refundacionales”, como si no hubiera mucho que refundar en Chile, empezando por su constitución, su educación, sus relaciones laborales y el modo de uso de sus recursos naturales.
La situación económica, siendo difícil y desafiante, está lejos de ser catastrófica como para impedir reformas sociales e institucionales razonables y democráticamente puestas en práctica.
El espíritu reformista del 2011 y años siguientes no provino de ninguna élite extraviada por razones ideológicas sino que se originó en movilizaciones sociales amplias y en  el mandato popular mayoritario de realizar reformas económico-sociales contra la desigualdad de ingresos, de derechos y de oportunidades y de elaborar una nueva constitución que emane de la voluntad de los ciudadanos. La alternativa, a veces encubierta de la retórica del realismo, es mantener tozudamente, contra toda prudencia, la institucionalidad que se originó en la fuerza de las armas y que aún protege privilegios ilegítimos y una de las mayores desigualdades en el mundo.
No nos olvidemos que seguimos regidos por un sistema institucional que consagra la interdicción prolongada del principio de mayoría –en las democracias en forma no existe otro- para dirimir las opciones que se generan en el juego de intereses y valores en la sociedad y que deben presentarse y competir de manera plural frente a los ciudadanos. El resultado sigue siendo la pérdida sistemática de la legitimidad y del prestigio de la democracia como sistema de representación efectiva de la ciudadanía y como productor de acciones orientadas a la obtención de objetivos de desarrollo compartidos. En cambio, tenemos un sistema de regulación social que multiplica día a día los incentivos para la búsqueda corporativa, oportunista y utilizando cualquier medio –incluyendo en ocasiones la ausencia de todo respeto por los derechos de los demás-  de  ventajas particulares, al margen de proyectos comunes de más largo aliento que articulen y jerarquicen los intereses parciales y orienten las acciones públicas de corto plazo en función de objetivos de largo plazo. Por falta de consistencia y perseverancia de la acción reformadora, el país sigue por los derroteros que producen los enfoques liberales de regulación social: la vigencia cotidiana de la ley del más fuerte y del sálvese quien pueda de la manera que pueda, en vez de la construcción democrática de objetivos de interés general y de mecanismos legítimos y cívicos de resolución de conflictos, modulados y arbitrados por un Estado social y democrático de derecho que cautela los derechos fundamentales de los ciudadanos y garantiza mecanismos razonados de avance hacia una prosperidad compartida.
Como se observa, estamos lejos todavía de la promesa de 1989, la de la democracia efectiva y el crecimiento con equidad. Y no hay razón valedera para no seguir luchando por ella, entre otras cosas porque es muy superior al modelo político y económico híbrido cada vez más inconducente en que derivó la transición y porque sigue siendo mayoritaria en la sociedad.