martes, 26 de enero de 2016

La reforma de la educación: fines y medios

Publicado en El Mostrador

Como señala con pertinencia el filósofo italiano Salvatore Veca en un texto de 2014, "hemos simplemente perdido de vista el espacio de los fines”. Nos concentramos en los medios y en la mera practicidad de las cosas. Y agrega Veca: “Pero es en ese espacio (de los fines) en el que se definen los lineamientos esenciales, los rasgos de los modos de convivir, el lugar de las instituciones, de las prácticas sociales que coinciden con un proyecto, con diversos proyectos. Y que responden a la demanda esencial: ¿qué idea del futuro es meritoria y por qué?”.

Estamos en Chile en un proceso de reformas de la educación y el tema de los medios de acceso a ella prácticamente ha monopolizado la discusión en la esfera pública. Ha quedado a un lado el tema de los fines del sistema educativo y de los méritos respectivos de las alternativas para alcanzarlos. Lo más probable es que esto haya terminado ocurriendo porque para el sentido común dominante la respuesta es evidente y no admite más disquisiciones: la educación formal es una inversión rentable para los individuos. Se trata de acceder a ella en las mejores condiciones posibles, ojalá gratuitamente. Y punto. Es el utilitarismo en acción. Pero en  algún momento habrá de ser abordado el tema del sentido de la educación en nuestra sociedad.

¿Es pertinente, en primer lugar, preguntarse sobre por qué es tan importante el avance en la educación inicial?

En abril de 2015  se creó la Subsecretaría de Educación Parvularia, estableciéndose la obligatoriedad de contar con la autorización del Ministerio de Educación para que salas cunas y jardines infantiles puedan funcionar. Se agrupa en una sola institución a funcionarios de la Subsecretaría de Educación y la Junta Nacional de Jardines Infantiles.

Esta  nueva institucionalidad apoyará la ampliación de la cobertura preescolar, hoy sustancialmente inferior a la de la escuela, y el control de las entidades privadas que funcionan en esta área. La meta del Ministerio de Educación para la educación parvularia –niños y niñas de cero a seis años– es avanzar a los estándares de la OCDE (en torno al 60%) con un aumento de 140 mil plazas. El salto más fuerte se espera en el nivel de salas cuna de cero a dos años, pasando de la cobertura actual cercana al 17% a un 30%. En el nivel medio –jardín infantil– la meta es subir de un 43% a un 50% de cobertura, mientras que en prekínder y kínder se proyecta pasar del 90% al 95% en 2018.

Ahora bien, avanzar en estas coberturas no es un fin en sí mismo, sino que se vincula al hecho de que la primera prioridad de la política educacional debe estar en la infancia temprana.

Según recalca la literatura especializada, las capacidades no cognitivas, como el control de sí mismo, la aptitud a cooperar con otros y a evolucionar en la sociedad, se determinan antes del ingreso a la escuela básica. Estas aptitudes no cognitivas afectan significativamente, a su vez, las de tipo cognitivo, que se traducen en posteriores resultados escolares, en la probabilidad de avanzar hasta estudios de nivel universitario y en el desempeño en ellos (Heckman, J.J.;  Moon, S.H.; Pinto, R.; Savelyev, P.A.& Yavitz, A. “The rate of return to the Highscope  Perry Preschool Program”, Journal of Public Economics, 94-1-2, 2010).

Evidencia reciente obtenida mediante resonancias magnéticas de individuos de 4 a 22 años sugiere que la situación económica parental opera sobre el rendimiento de los niños a través de un mecanismo neurobiológico, con estructuras específicas del cerebro vinculadas al funcionamiento del aprendizaje y de la educación (atención sostenida, planificación y flexibilidad cognitiva) que son vulnerables al entorno de la pobreza, como el estrés, la estimulación limitada y la nutrición.

El potencial de los niños para el éxito académico se reduce a edades tempranas por estos factores. Un 20% de la brecha en los test de desempeño podría explicarse por retrasos de maduración en los lóbulos frontal y temporal. Mientras más tiempo viven los niños en la pobreza, mayores son sus déficits académicos. Estos patrones persisten hasta la adultez (Hair, N.L.; Hanson, J.L.; Wolfe, B.L.; Pollak, S.D. “Association of Child Poverty, Brain Development, and Academic Achievement”, JAMA Pediatr. Julio 20, 2015). Además de las políticas contra la exclusión social propiamente tales, son indispensables las intervenciones que mejoren los entornos y cuidados de los niños para alterar positivamente el vínculo entre pobreza infantil y los déficits cognitivos y de rendimiento académico que tan pesadamente observamos en Chile vinculados al nivel de ingreso familiar y tipo de establecimiento escolar.

¿Es pertinente, por otro lado, preguntarse por qué la escuela es obligatoria y, por tanto, el Estado se obliga a financiarla? ¿Cuál es su función? En el proceso de reforma no se ha enfatizado lo suficiente la necesaria rediscusión de los fines de la escuela. El punto de partida debe ser atribuirle a la escuela obligatoria el deber de “formar ciudadanos cabales con la capacidad de pensar por sí mismos, poseer una mirada crítica sobre las tradiciones y comprender la importancia de los logros y los sufrimientos ajenos”, en palabras de la filósofa norteamericana Martha Nussbaum.

¿No habrá llegado el momento en que la sociedad chilena formalice su propósito colectivo de que todos sus miembros cuenten con los medios para adquirir un núcleo común de conocimientos, de capacidades y de cultura que permita su integración en la vida en común mediante la continuidad de estudios que mejore su futuro personal y profesional y refuerce el ejercicio de la ciudadanía? Para este fin, parece pertinente que la escuela se proponga formar  siete competencias básicas: a) el dominio de la lengua materna, la comprensión y redacción de textos y la expresión escrita y oral; b) la práctica de otras lenguas; c) el dominio de los principales elementos de las matemáticas y de la cultura científica y tecnológica; d) el dominio de las técnicas de la información y la comunicación; e) el dominio de la cultura humanista, de la historia, la geografía, la literatura y las artes; f)  la práctica de las reglas cívicas; g) la práctica de la autonomía y la iniciativa para concebir, crear y realizar.

En las condiciones de desigualdad prevalecientes en Chile, un desafío adicional es que los niños que viven en condiciones de pobreza y marginalidad puedan ser parte del proceso de integración a la sociedad a través de la escuela mediante un trabajo persistente de los equipos docentes y los padres y apoderados que permita la adquisición efectiva del tipo de competencias mencionadas.

La llamada Ley de Inclusión, publicada el 8 de junio de 2015, asegura que a fines de 2017 todos los sostenedores de colegios que deseen permanecer en el sistema subvencionado deberán estar organizados como entidades sin fines de lucro y que todos los recursos destinados a la educación deberán ser usados en los proyectos educativos.

A partir de 2016, los colegios que hoy son gratuitos y sin fines de lucro –todos los públicos y muchos particulares subvencionados– y aquellos particulares subvencionados que se transformen en corporaciones sin fines de lucro y vayan abandonando el financiamiento compartido, comenzarán a recibir el nuevo Aporte de Gratuidad y la nueva Subvención Escolar Preferencial para estudiantes preferentes.

Además, aquellos colegios con convenio SEP verán reajustada esta subvención en un 20%. Como efecto de estos nuevos aportes, en los dos primeros años de vigencia de la ley más de 730 mil estudiantes podrán acceder a una educación gratuita. Se espera que en 2018 el 93% de los estudiantes  que asistan a escuelas que reciben aportes públicos lo hagan gratuitamente. El mayor gasto público alcanzará 1130 millones de dólares anuales.

A partir de 2017 todos los colegios que reciben aportes del Estado deberán aceptar a todos los postulantes en tanto dispongan de vacantes. Si la demanda excede las vacantes existentes, deberán usar un sistema de selección aleatoria, aunque con preferencia a los hermanos de alumnos que ya estudian en el establecimiento e hijos de los trabajadores del mismo. Este procedimiento va a asegurar una mayor integración social en las escuelas, pero no considera a los colegios particulares pagados (un 8% de la matrícula de hijos e hijas de las familias de más altos ingresos), ni asegura la continuidad de la educación pública.

Los establecimientos con proyectos educativos artísticos, deportivos y/o de alta exigencia académica podrán –previa acreditación ante el Ministerio de Educación y aprobación del Consejo Nacional de Educación– establecer procesos de selección de hasta un 30% de su matrícula en función de las características particulares de cada proyecto, exceptuando cualquier tipo de selección académica. El proceso de readecuación de los actuales establecimientos que practican procedimientos de selección por rendimiento tomará cinco años. La ley impide la cancelación de matrícula por rendimiento y permite repetir un curso en la enseñanza básica y otro en la enseñanza media.

Este proceso de reforma tiene una gran significación. Pero falta un paso decisivo: la escuela pública debe desmunicipalizarse porque la desigualdad y fragilidad de la administración comunal reproducen y amplifican la polarización educativa existente, donde la clase social y el lugar en que se nace siguen marcando los destinos y proyectos de vida. Y no parece una buena idea crear un centenar de nuevas administraciones educativas autónomas complejas de diseñar, y difíciles y lentas de poner en marcha.
Este proceso de reforma tiene una gran significación. Pero falta un paso decisivo: la escuela pública debe desmunicipalizarse porque la desigualdad y fragilidad de la administración comunal reproducen y amplifican la polarización educativa existente, donde la clase social y el lugar en que se nace siguen marcando los destinos y proyectos de vida. Y no parece una buena idea crear un centenar de nuevas administraciones educativas autónomas complejas de diseñar, y difíciles y lentas de poner en marcha.

¿Por qué no transferir progresivamente las escuelas municipales a servicios de educación con base regional? La fragmentación y carencia de adscripción a un escalón administrativo constituido y formal puede hacer fracasar, por ausencia de responsables claros y pertinentes, la reforma de la escuela pública y llevarla a su definitiva marginalización en entidades de las que nadie se hace cargo, frente a un sistema escolar particular subvencionado fortalecido, aunque en adelante sin fines de lucro.

Un sistema escolar público que solo se hace cargo de los niños con más problemas formativos y que nadie más recibe está condenado al fracaso y a la consagración de la discriminación social en la escuela, incapaz de formar las competencias para las que el sistema escolar debe existir en las sociedades modernas. Para evitar que la educación escolar sea en Chile un sistema de guetos separados, la educación pública no debe ser financiada por subsidio a la demanda, sino por subsidio a la oferta, es decir, a los gastos de inversión y funcionamiento de establecimientos bien equipados, situados en todo el territorio y en los lugares de mejor acceso, con docentes suficientemente formados y remunerados, para permitir la integración social y la formación de competencias para todos.

Si en el corto plazo esto tiene como consecuencia muchos menos alumnos por profesor en las escuelas públicas, bienvenido sea para aumentar la “calidad” del proceso educativo, si es que esta noción tiene algún sentido, pues lo pertinente es fortalecer los insumos del proceso docente y mejorar los climas escolares con proyectos de establecimiento pertinentes basados en conductas cooperativas y dirigidos por equipos de gestión motivados.

La nueva escuela pública debe construirse con equipamiento de excelencia y una  carrera docente que cuente con el compromiso de los profesores y su voluntad de ser evaluados por sus pares y por la sociedad mediante procedimientos objetivos, del mismo modo que ellos deben evaluar a sus alumnos. La escuela es por esencia una cultura de la evaluación permanente para procurar con tenacidad alcanzar el logro de las competencias mencionadas más arriba.

Y, finalmente, ¿no habrá llegado la hora, a semanas de que se presente el proyecto de ley respectivo, de debatir acerca del sentido de la educación superior en nuestro país?

La educación superior no es obligatoria, contrariamente a la escuela, y se dirige a personas adultas. La finalidad básica de la educación superior es permitir a las personas insertarse activa y creativamente en la sociedad y permitir su creciente desarrollo.

Pero la educación superior no es solo la universidad. Cuatro de cada diez jóvenes egresan de la enseñanza media desde la educación técnico profesional y más de la mitad de quienes ingresan a la educación superior optan por  planteles técnico-profesionales. Mejorar el desempeño de la educación superior técnica será central para invertir la pirámide educativa basada en el privilegio de la universidad  en el imaginario social.

En los nuevos 15 Centros de Formación Técnica estatales, bajo tuición de universidades públicas, y en las entidades privadas sin fines de lucro selectivamente acreditadas, debe llegarse a la brevedad a la gratuidad completa en la mayoría de las carreras. Los CFT estatales permitirán crear una red con capacidad de articularse con los liceos técnicos profesionales y, es de esperar, con una inexplicablemente postergada redefinición del sistema de formación continua, que permita a quienes debieron insertarse tempranamente en una actividad laboral seguir estudios, incluso superiores.

La universidad, por su parte, no debe seguir siendo una mera plataforma de oferta de estudios para una demanda desinformada de estudiantes-consumidores que buscan primordialmente obtener buenos ingresos futuros. Su finalidad debe definirse como la de conservar, acrecentar y transmitir los saberes y la herencia cultural con espíritu crítico y creativo y fomentar la agregación de conocimiento y la libre expresión de ideas y de la creatividad humana, excluyendo toda forma de discriminación arbitraria.

Ninguna universidad propiamente tal puede ser solo docente. Toda universidad, para ser calificada como tal (“acreditada”), debe realizar investigación en las humanidades, las artes, las ciencias y las tecnologías promoviendo el pluralismo y la libertad de pensamiento, con lealtad a los principios democráticos y a los derechos fundamentales de los ciudadanos; solo en ese contexto es posible formar humanistas, científicos, profesionales y técnicos de alta capacidad académica con respeto a la libertad de cátedra y de acuerdo con las necesidades del desarrollo sustentable del país, consolidando los valores éticos y cívicos y las actitudes de responsabilidad y solidaridad social; finalmente, la universidad debe extender sus servicios a la comunidad.

Para que esto pueda ocurrir, debe en primer lugar otorgarse expresamente roles públicos como los mencionados a las universidades estatales, hoy carentes paradójicamente de toda misión por una supuesta autonomía malentendida, y financiarlas en función de esos roles.

Un nuevo mecanismo debe incluir una dotación de investigación, una de extensión y una de docencia por alumno por tipo de carreras que asegure a la brevedad posible una amplia gratuidad en  pregrado –no completa, en ausencia de un sistema tributario que asegure una mayor progresividad en el impuesto a la renta, es decir, con un arancel graduado por ingresos familiares–, con una duración de carreras que en muchos casos debe disminuir a cuatro años y con un límite de tiempo para terminar la carrera con subsidio, con una combinación de becas y crédito subsidiado en los postgrados.

Estas dotaciones deben fijarse –al menos en sus pisos– en convenios de programación de al menos tres años concordados por cada universidad estatal con la nueva Subsecretaría de Educación Superior que el Gobierno ha planteado crear. Estos convenios deben incluir objetivos de matrícula por área del conocimiento y tipo de formación profesional y prioridades de investigación.

Las universidades estatales regionales deben ser dotadas de roles específicos en conexión con las estrategias regionales de desarrollo. La acreditación de las universidades estatales debe ser parte de los convenios de programación, en los que el Estado asuma una responsabilidad con sus universidades y estas con el servicio público educativo, de generación de conocimiento y de extensión de este a las comunidades sobre la base de objetivos transparentes, explícitos y periódicamente evaluados. Las universidades estatales y sus facultades y centros de investigación y extensión no deben ser feudos y subfeudos apropiados para fines privados por sus miembros y responsables directos, como en algunos casos ocurre en la actualidad, sino que deben actuar de acuerdo a las directrices de quien les da origen y las financia, la comunidad nacional. Su autonomía debe situarse en la esfera de la puesta en aplicación de esas directrices y orientaciones. Deben contar, en sus Juntas Directivas, con representantes de las entidades especializadas de gobierno encargados de velar por los fines públicos establecidos en los convenios de programación, y no ser, como hoy, parte de la repartición clientelar de granjerías, con nombramiento de personas que nada tienen que ver con la educación.

Una segunda categoría debe ser la de universidades de propiedad no estatal con fines públicos, acreditadas en materia de docencia (incluyendo la exigencia de pluralismo de la enseñanza y no discriminación arbitraria), investigación (sin limitaciones extracientíficas financiadas con recursos públicos) y extensión (sin proselitismo de credo o ideología). La gratuidad debe asegurarse en este espacio para los estudiantes de menos ingresos y complementarse con créditos subsidiados para el resto, hasta que no se establezca una progresividad tributaria que haría justificable la extensión a todos, con regulación de los aranceles máximos y con fondos concursables de investigación y extensión.

Una tercera categoría, la de universidades privadas sin fines públicos, debe ser también regulada con estricta acreditación periódica. Estas universidades deben transparentar sus fines, no recibir subsidios públicos ni tener fines de lucro, y ser obligatoriamente propietarias de los inmuebles que usan, junto con prohibir la terciarización de servicios pedagógicos o de cualquier servicio orientado a sustraer utilidades encubiertas o desviar recursos a fines distintos de los educativos.

La gratuidad completa sin redefiniciones institucionales y sin marco regulatorio puede abrir la puerta a un despilfarro gigantesco de recursos públicos y a más subsidios regresivos sin contrapartida que terminen beneficiando a intereses privados y aumentando la desigualdad de oportunidades. El Estado no debe dilapidar recursos transfiriéndolos a entidades privadas sin finalidad pública o a entidades públicas sin control que presten un servicio mediocre y desvíen recursos para sus propios fines. Ni menos debe financiar con recursos de todos los chilenos a familias de altos ingresos que pagan pocos impuestos, dada la estructura regresiva del sistema tributario, al menos hasta que este llegue a tener un carácter progresivo, en el que los más ricos paguen proporcionalmente a sus ingresos más impuestos que los más pobres. Hoy día esto no ocurre.

La presión por más transferencias a entidades educativas privadas sin fines públicos o a entidades públicas feudalizadas no contribuye a la adecuada asignación de los recursos escasos de todos los chilenos que administra el Estado ni es equitativa, aunque se haga falazmente en nombre de los más pobres.