Reforma tributaria: ¿Y el cobre donde está?

Entrevista en Punto Final, reproducida por El Clarín

Por la importancia del cobre como elemento principal de la economía chilena, llama la atención que no se haya considerado en el proyecto de reforma tributaria del gobierno, y que no lo plantee ningún partido de la Nueva Mayoría, teniendo en cuenta, además, que el royalty se mantendrá invariable hasta 2023 y la existencia de enormes utilidades de las empresas de la gran minería en los últimos años.

Sobre este tema conversamos con el economista Gonzalo Martner Fanta (57, director del Departamento de Gestión y Políticas Públicas de la Facultad de Administración y Economía de la Universidad de Santiago). Militante del MIR en su juventud, Martner fue presidente del Partido Socialista (2003-2005), embajador en España y ocupó otros cargos en los gobiernos de la Concertación.

“Respecto a la reforma tributaria -dice Gonzalo Martner-, pienso que desgraciadamente el objetivo declarado de aumentar la recaudación, y al mismo tiempo, producir efectos redistributivos en un modelo que se caracteriza por su extrema desigualdad, no se está cumpliendo. Llama mucho la atención que en el tema del FUT, que es una técnica para obviar el pago de impuestos sobre las utilidades de las empresas, se pondrá en práctica recién en 2018. De modo que la principal propuesta tributaria de la presidenta Bachelet no se pondrá en práctica durante su gobierno. Ella dejará de ser presidenta en marzo de ese año y la recaudación paulatina comenzará un mes después, en abril. Esto es desconcertante. Puede ocurrir que el próximo presidente de la República, aunque sea del mismo signo político, pudiera tener un criterio distinto. Incluso impulsar otra reforma tributaria... Esto de legislar para el gobierno siguiente es un caso único”.

ELEMENTOS DISCUTIBLES

“En cambio, agrega Martner, es positivo el aumento de impuesto a las empresas, del 20 al 25%. Igualmente la derogación del DL 600 sobre inversión extranjera. Esto siempre que la nueva normativa asegure el respeto a la soberanía nacional. Son importantes también las propuestas para frenar la evasión y la elusión que practican los grandes empresarios.

Junto con este elemento positivo, hay otros discutibles. Por ejemplo, la llamada ‘depreciación instantánea’. Tiene que ver con el modo como se consideran gastos las compras de maquinarias y equipos para las empresas. Se diferencia de lo que conocemos como amortización en que, año a año, se consigna la pérdida de valor económico que sufren las maquinarias y equipos. Ahora se podría descontar de inmediato el valor íntegro de los bienes a depreciar, lo que disminuye las utilidades. Se muestra como una medida que beneficiará a las pymes, lo que es cierto. Pero, al mismo tiempo, se beneficiarán las grandes empresas, especialmente las mineras, uno de cuyos rasgos es el uso intensivo de capital. Por ejemplo, los camiones de enorme tonelaje que son carísimos, las excavadoras, cargadores frontales, molinos, chancadoras, extractores de aire, grúas, etc.

Entretanto, no se busca alterar el régimen del impuesto específico a la minería, que se mantendría congelado hasta 2023 por decisión del gobierno de Piñera y aprobado en el Congreso por todos los partidos, lo que se acerca a un verdadero crimen de lesa patria”.

EL ROYALTY

“La excusa es que hubo un acuerdo con las empresas que podían acudir al Ciadi⁽¹⁾ y a otros organismos internacionales. Esta es la situación del royalty, que es un impuesto especial a la minería que ha pasado por distintas etapas. Todas han resultado frustrantes, precisamente porque no es realmente un royalty, sino un impuesto a un resultado operacional. Vale decir, aplicable al margen bruto de explotación, que tendría que ser del orden del 70% en 2023 para que tuviera un rendimiento significativo. Que actualmente sea inamovible hasta 2023 es un abuso y un atentado a la soberanía nacional. Ese margen bruto disminuye si, por ejemplo, se le imputa de inmediato el valor de la maquinaria adquirida, y pasa a ser una suma pequeña si los precios del cobre están bajos. Se trata de nuevos privilegios que benefician a las transnacionales mineras. Ellas no son más de una veintena, además del grupo Luksic, dueño de Antofagasta Minerals. Esas empresas pagan 35% de impuesto a la renta cuando reingresan capitales, más el impuesto específico, en circunstancias que en Australia pagan el 50%.

Hay que tener conciencia que el cobre es propiedad de todos los chilenos, desde la reforma constitucional de 1971 con motivo de su nacionalización que estableció que el Estado tiene el dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las minas. Esa norma aparece repetida de manera idéntica en el artículo 24 incisos 6 y 7 de la Constitución de 1980, impuesta por la dictadura y en plena vigencia. Por eso sostengo que el cobre ya fue nacionalizado en 1971 y que no tendría sentido nacionalizarlo nuevamente, porque lo está. Lo que hay que hacer es convertir esa nacionalización en realidad. Fijar plazo para las concesiones. Imponer un royalty de verdad a las empresas. O fijar una sobretasa a las utilidades extraordinarias de las empresas, que podría financiar las reformas que necesitan llevarse a cabo.

Todo esto hace más llamativo que en la reforma tributaria (y en el programa de gobierno) no exista una referencia clara a la necesidad de poner al cobre al servicio de Chile, como base del desarrollo y progreso futuro del país”.

AHOGANDO A CODELCO

¿Cómo se llegó a esto, marcado por el hecho de que la producción de Codelco representa menos de un tercio de la gran minería y que sus excedentes representan más que todos los impuestos que pagan las grandes empresas mineras?

“La dictadura mantuvo la propiedad del Estado sobre la riqueza minera, repitiendo sin modificar la norma de la reforma constitucional de 1971 que posibilitó la nacionalización del cobre. Amplió eso sí el 10% para las fuerzas armadas extendiéndolo a la totalidad del precio del cobre y no solo a las utilidades. Ya en vigencia la Constitución de Pinochet, en 1980, la acción del ministro de Minería José Piñera fue determinante para establecer la Ley Orgánica Constitucional Minera, que distorsionó absolutamente el régimen de propiedad estatal. Establece la concesión plena, como derecho virtualmente igual al derecho de propiedad, cuya titularidad era concedida por el Estado a favor de particulares nacionales o extranjeros, que podían usar, gozar y disponer libremente de la concesión a cambio del pago de una patente de duración indefinida. Esta era virtualmente nominal y entregaba derechos absolutos al concesionario, incluso para transferir a cualquier título. Además, una suerte de garantía contra expropiaciones y nacionalizaciones que obligaba al Estado a pagar incluso el valor presente de las reservas de mineral que no se hubieran explotado. La Ley Orgánica Constitucional fue muy criticada en su momento. José Piñera defendió su iniciativa con el argumento que era indispensable estimular al máximo la producción de cobre, ya que se trataba de un recurso que, como el salitre, estaba bajo la amenaza inminente de sustitución, que lo convertiría en un recurso obsoleto de escasa importancia económica. Con todo, la llegada de capitales extranjeros no alcanzó las cifras esperadas. Fue con la democracia y el comienzo de la transición cuando comenzó la gran afluencia de capital extranjero. En el gobierno de Patricio Aylwin seguía imperando la idea de que el cobre no tenía futuro. Y todos lo creíamos con más o menos convicción. En ese sentido, todos somos responsables, y por supuesto no me excluyo. Hubo alguna dificultad seria, porque los socialistas planteábamos que las concesiones no superaran los veinte años, mientras la DC sostuvo que debían ser indefinidas. Se impuso ese criterio para evitar una ruptura. Y no pasó mucho tiempo hasta que se hizo evidente que la presunta decadencia del cobre no tenía asidero. Por el contrario, la demanda de los países asiáticos emergentes como China, India, Corea del Sur, Malasia, Singapur, era creciente y fuerte. Paralelamente, las transnacionales entraban a saco al país. Incluso se aprobó la llamada ‘ley Hamilton’ para que Codelco entregara a las transnacionales su patrimonio minero siempre que no fuera reserva de explotación. Además, Codelco se vio limitada en su desarrollo. Sus excedentes debieron ser traspasados en su totalidad al Fisco que, a través del Ministerio de Hacienda, le entrega los fondos para que financie el presupuesto que se le autoriza. Resultado, Codelco produce hoy menos de la tercera parte de la producción de la gran minería. Sus minas, muy antiguas, tienen crecientes dificultades; se perdieron, además, posiciones en El Abra, en Disputada y también frente a Anglo American. Parece no ser infundada la idea de que se busca jibarizar a Codelco para venderla a las transnacionales”.

EL COBRE A LA DISCUSION

¿A qué atribuye lo que ha ocurrido -y sigue ocurriendo-, en cuatro gobiernos de la Concertación y uno de derecha?

“Hay diversos factores. Uno no menor es la pasividad de los ciudadanos, por las razones que sea, entre las cuales también hay responsabilidad de los políticos. La verdad es que muy pocos escuchamos a Radomiro Tomic, que abrió una ruta de denuncia que después en alguna medida siguió Jorge Lavandero y pocos más. Hasta el Partido Comunista ha guardado silencio ante la aprobación de la invariabilidad del royalty hasta 2023. Es algo deprimente: hay que seguir adelante seguramente con los jóvenes. Pienso que existe una enorme influencia económica de las empresas mineras sobre el Congreso. No se sabe cuántos son los aportes de las mineras a las candidaturas de diputados y senadores. Es legal recibir dinero, pero puede ser secreto en cuanto a quién lo aporta y a su procedencia.

Es indispensable y urgente poner al cobre en el centro de la atención pública. La discusión de la reforma tributaria puede ser una oportunidad y, con mayor razón, en el debate por una nueva Constitución. Las concesiones deben ser revisadas, no deben seguir siendo indefinidas, y eso habrá que discutirlo también con las transnacionales. No pueden haber situaciones intocables: es parte de la soberanía su modificación, derogación o establecimiento de un nuevo régimen jurídico según la voluntad soberana del pueblo. Codelco debe ser defendida y ampliada, dándole también responsabilidad en el manejo del litio, ya sea directamente o a través una empresa estatal específica. Debe también asumir responsabilidades en el abastecimiento energético, en el uso y desarrollo de energías alternativas. La elaboración del cobre y la creación de una base científica y tecnológica para su mejor aprovechamiento y desarrollo, es ineludible y debe estar orientada conforme a los intereses del país. Una tarea que no pueden cumplir las transnacionales ni las otras mineras privadas. El cobre debe ser la base de nuestro desarrollo y una preocupación intransferible del Estado”.

Volviendo a la reforma tributaria, ¿qué salida quedaría para el financiamiento de las transformaciones prometidas si fracasa la reforma tributaria?

“Sería un fracaso económico y político. Habría que buscar otras soluciones, porque no es imaginable que se renuncie a las reformas prometidas. Desde el año 2000, el gobierno aplica el balance estructural promedio a largo plazo, más allá de la coyuntura. Si la coyuntura del precio del cobre y de la economía está por debajo de ese promedio, entonces se puede usar las reservas para mantener o aumentar el nivel de gastos proyectado. Si por el contrario, el ingreso es más alto que el promedio, se podrá ahorrar esa diferencia o parte de ella. Entonces, si los ingresos de la reforma tributaria fueran inferiores a lo presupuestado, podría recurrirse a los recursos ahorrados. El gasto de reservas no constituiría un endeudamiento, y para el Estado sería como si se pidiera a sí mismo un préstamo. Aclaremos que las reservas están en bonos estatales de Alemania, Estados Unidos y Japón, con un 4 ó 5% de interés, lo que ha motivado críticas, en orden a que se podría buscar formas de colocación que tuvieran una rentabilidad mayor. Se ha dicho, por ejemplo, que al Estado chileno le convendría restablecer la propiedad pública sobre las carreteras concesionadas para obtener un rendimiento mayor al actual.

Finalmente, si la situación se agravara y tuviéramos que recurrir al endeudamiento a través de un crédito externo, las cuentas chilenas -en términos de la relación deuda -PIB- son muy sólidas, no sólo comparadas con los otros países de América Latina y de casi todo el mundo. Por ese lado, no habría problemas”.

HERNAN SOTO

⁽¹⁾ Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones, organismo del FMI con sede en Washington.

Publicado en “Punto Final”, edición Nº 802, 18 de abril, 2014