lunes, 24 de junio de 2013

De nuevo Milton Friedman en el debate tributario

Publicado en El Mostrador.

En la campaña presidencial en curso las candidaturas plantean diversas proposiciones tributarias. En el caso de las del bloque en el gobierno, se remiten a alivios en el impuesto a los combustibles para las regiones y en un impuesto a las inversiones en regiones para alimentar fondos de desarrollo, descontables del impuesto a la renta, según las propuestas de la candidatura de Andrés Allamand, mientras Pablo Longueira no ha hecho planteamientos en la materia. En suma, no se proponen realizar una reforma tributaria.
La candidatura de Michelle Bachelet, la de mayor adhesión en la oposición, ha planteado una reforma tributaria con una meta de recaudación de 3 % del PIB. Esta meta se descompone en 2,5 % del PIB provenientes de cambios a la estructura tributaria y 0,5 % del PIB de medidas que reducen la evasión y la elusión.
La reforma que propone busca aumentar la carga tributaria para financiar una reforma educacional, otras políticas del ámbito de la protección social y el actual déficit estructural en las cuentas fiscales, planteando que “los ingresos del trabajo y del capital deben tener tratamientos similares”, con nuevos incentivos al ahorro. Propone elevar, en forma gradual, la tasa del impuesto a las empresas de 20 % a 25 % en un plazo de 4 años, que seguirá operando como un anticipo de los impuestos personales, manteniéndose así la integración de impuestos entre empresas y personas. Los dueños de las empresas deberán tributar por la totalidad de las utilidades de sus empresas y no sólo sobre las utilidades que retiran (el sistema operará en base devengada). Esta medida sería implementada a partir del cuarto año de la reforma y terminaría con el actual mecanismo del Fondo de Utilidades Tributables (FUT), y estaría acompañada por la reducción gradual de la tasa máxima de los impuestos personales del 40 % actual a un 35 %, en el plazo de cuatro años.
Respecto del FUT acumulado o histórico, se propone mantener la regla impositiva vigente hoy. La estimación de recaudación producto de estas medidas de impuesto a la renta es de 1,92 % del PIB en régimen. A partir del cuarto año de implementación de la reforma, coincidiendo con el cierre del FUT, la candidatura Bachelet propone además un mecanismo de Depreciación Instantánea: las empresas podrán descontar íntegramente de las utilidades la inversión total del año en curso. Además plantea eximir “de impuestos a las personas por las ganancias percibidas con el ahorro que realicen en instrumentos financieros, hasta un tope correspondiente a rentabilidad de instrumentos sin riesgo. De esta forma, se premia el ahorro al que acceden normalmente las personas de ingresos medios. Se estima que estas medidas para incentivar ahorro e inversión significarán una pérdida de recaudación de 0,21 % del PIB en régimen”.
Resulta curioso, en primer lugar, proponer un cronograma que se empieza a aplicar en lo esencial en el subsiguiente período de gobierno: supongamos que el proyecto se discute y aprueba en 2014, y se pone en práctica a partir de 2015. La eliminación del FUT y demás medidas se pondrían en práctica en 2018, con un nuevo Presidente de la República electo y a punto de asumir…
En segundo lugar, simplemente producir un alza de la tasa de impuesto a las utilidades de las empresas de 20 % a 25 % tendría un efecto incierto en la recaudación. Recordemos que en Chile se cobra mensualmente como anticipo este impuesto en base al flujo de caja de la empresa y luego lo pagado se imputa como crédito al pago anual de impuesto a la renta personal o al impuesto adicional que pagan las empresas extranjeras que repatrian utilidades. Un alza en la tasa a las utilidades de las empresas recauda inicialmente más pero luego descuenta esa diferencia en el impuesto personal y reduce el impuesto que paga el accionista que recibió dividendos (es mayor su crédito tributario correspondiente). Pero la reducción prevista de la tasa marginal del impuesto global complementario de 40 a 35 % reduce la recaudación fiscal, compensando en buena medida el efecto del alza del impuesto de primera categoría. Un incremento en la proporción de utilidades distribuidas que pudiera decidir realizar la empresa (el mínimo es de 30 %) tendería a aumentar la recaudación fiscal y viceversa. Esto se explica por la diferencia de tasas entre el impuesto a las utilidades y el de los ingresos personales más altos que sería menor que antes, pero que se mantendría con signo positivo. La recaudación fiscal total resultante de un alza en la tasa del impuesto a las utilidades de las empresas aumenta si existen utilidades no distribuidas. Si no existen, el alza en la tasa la deja inalterada.
No obstante, existen importantes montos de utilidades no distribuidas en cada año fiscal. Más aún, una de las principales vías de elusión que practican los poseedores de grandes patrimonios e ingresos, es la creación de sociedades de inversión donde se acumulan utilidades no distribuidas pagando así solo impuestos a las utilidades de las empresas y no a la renta de las personas (mediante el Fondo de Utilidades Tributables). Dicho de otro modo, la reducción prevista en la reforma de la tasa marginal del impuesto a la renta de las personas de 40 % a 35 % disminuye en buena parte la recaudación fiscal por el efecto del alza del impuesto de primera categoría, con un efecto neto que va a depender de la política de retiro de dividendos de los dueños de la empresa. Un incremento en la proporción de utilidades distribuidas tendería a aumentar la recaudación fiscal mientras exista una diferencia significativa entre la tasa del impuesto a la renta de las personas y el impuesto a las utilidades de las empresas y exista el crédito por este concepto y viceversa. La eliminación del FUT en el cuarto año aumentaría definitivamente la recaudación desde su puesta en aplicación. Mientras tanto, no se sabe exactamente, pues dependerá de la política de distribución de dividendos de las empresas. Y el 1,92 % del PIB de recursos tributarios adicionales no estaría probablemente disponible para el gobierno de marzo 2014 a marzo 2018 …
En tercer lugar, seguir insistiendo en incentivos al ahorro que no lo estimulan o muy poco, pero ciertamente aumentan la regresividad tributaria, no implica avanzar hacia mayor equidad.
En cuarto lugar, si los parlamentarios de la actual oposición no aprobaron la rebaja de Piñera de 40 % a 36 % del impuesto marginal a la renta en 2012, no resulta muy coherente que debiesen en 2014 aprobar una rebaja todavía mayor de 40 % a 35 %…
Lo que sigue estando detrás de todos estos enfoques de economistas liberales es la idea del “flat tax” de Milton Friedman, es decir de equiparar el impuesto a la renta y a las utilidades de las empresas, terminando con la progresividad de los impuestos, aquella vieja y noble idea de los movimientos sociales y de los economistas progresistas, idea detrás de la cual hay valores más actuales que nunca, como el de la igualdad, por ejemplo. Parece ser que se reincide en aquella práctica de señalizar hacia un lado (discurso contra las desigualdades y a favor de reformas estructurales) y de doblar hacia el otro (reforma tributaria que disminuye la progresividad del impuesto a la renta a niveles nunca vistos en Chile). Con el riesgo de provocar algunos problemas de tránsito por desorientación de los participantes.