martes, 18 de octubre de 2011

Un presupuesto conservador


La política fiscal debe financiar eficientemente en el tiempo los bienes públicos y los bienes privados de provisión pública de diversa índole que se determinan como necesarios y/o posibles de ser puestos a disposición de los ciudadanos por el gobierno y el sistema político en cada ley de presupuestos del sector público. Una buena política fiscal  es además la que en el ciclo económico actúa como estabilizadora del desempeño económico, y que por tanto admite déficits temporales cuando la demanda agregada se debilita y superávits en la situación inversa. Y también es la que admite “déficits estructurales” que puedan financiarse a costos razonables para obtener incrementos del capital físico y humano y de la productividad total de los factores de producción en el largo plazo, y por tanto de la propia recaudación fiscal futura. 
En Chile, desde el presupuesto de 2001 se innovó optando explícitamente por una regla estructural consistente en: a) estimar los ingresos de mediano y largo plazo del Gobierno Central que derivan del crecimiento potencial de la economía y de precios claves de largo plazo (cobre y molibdeno), es decir aquellos ingresos fiscales de los que se dispondría en caso que estas variables se encontrasen en su nivel de tendencia, y b) consagrar en la ley de presupuestos de cada año el nivel de gasto público que permite que la diferencia entre los “ingresos estructurales” así estimados y el gasto público anual resulte ser de una determinada cuantía, inferior o superior al equilibrio según el criterio de la autoridad pública. Esto implica ahorrar en tiempos de bonanza y desahorrar en tiempos de baja del ciclo económico interno y externo. Una ley de responsabilidad fiscal creó además en 2006  el Fondo de Estabilización Económica y Social (para hacer frente al gasto en situaciones de caída coyuntural de los ingresos públicos) y el Fondo de Reserva de Pensiones (para asegurar el pago de las obligaciones fiscales derivadas de la Pensión Básica Solidaria y del Aporte Previsional Solidario de vejez y de invalidez), alimentados ambos por los ingresos tributarios extraordinarios. A la vez, se estableció que la Ley de Presupuestos deberá incluir anualmente el ítem correspondiente a un programa de gastos de empleo de emergencia, que se activa cuando el desempleo supera el 10% o el promedio de los últimos cinco años.   
En una primera etapa, para ganar credibilidad fiscal de largo plazo, se fijó en los presupuestos de 2001 a 2007 un nivel de gasto inferior a los ingresos estructurales en un monto de 1% del PIB. No obstante esta restricción conducente a un “superávit estructural”, fue posible mantener año tras año un crecimiento promedio del gasto público superior al del PIB, con excepción de 2003. Se mantuvo así un déficit fiscal efectivo moderado (entre -0,5 y -1,2% del PIB), para salir de los efectos internos de la crisis asiática y de la burbuja puntocom entre 2001 y 2003, que pudo ser financiado en buenas condiciones en el exterior, con una baja tasa de riesgo-país. Luego, al mejorar el crecimiento e iniciarse un ciclo de aumento del precio del cobre por la demanda China y de otras naciones emergentes, se produjo un sustancial superávit entre 2004 y 2008 (entre 2,1 y 8,2 % del PIB) que permitió acumular reservas fiscales por 20,2 mil millones de dólares en el Fondo Económico y Social hacia diciembre de 2008. 
De ellas se utilizaron 8,9 mil millones en la crisis de 2009, en medio de una caída de 1,7% del PIB y de un déficit fiscal efectivo de 4,5% del PIB, el mayor en décadas experimentado por la economía chilena, sin que la solidez fiscal del país se viera afectada. Se cosechó así los frutos de la política iniciada en 2001. El déficit efectivo ya fue mucho menor en 2010 (-0,4% del PIB), mientras Chile se mantuvo en condición de país con un gobierno con más activos fiscales que deudas (acreedor a razón de un 7,5% del PIB en 2010), contrariamente a casi todos los gobiernos en el mundo, que enfrentaron sustanciales endeudamientos públicos adicionales. Con los mayores ingresos tributarios provenientes tanto de la mayor actividad económica como de un precio del cobre más alto que lo previsto, el Ministerio de Hacienda anticipa que se alcanzará un resultado fiscal positivo de un 1,2% del PIB en 2011 y un déficit efectivo de -0,4% del PIB en 2012.
Con un sustancial y creciente ahorro fiscal que derivó de la regla inicial de 2001 y que transformó al gobierno de Chile de deudor en acreedor, la meta de “superávit estructural” de 1% se cambió en 2007 a solo 0,5% del PIB para 2008. Un nuevo cambio se anunció en enero de 2009 para solo mantener un “balance estructural” a partir de esa fecha. En 2009 y 2010, tanto la severa crisis externa como el terremoto disminuyeron los ingresos y generaron la obligación de incurrir en mayores gastos que los previstos. Se produjo así, por primera vez, un “déficit estructural”, y no se cumplió la meta de “balance estructural”: hubo más gastos públicos no solo que los ingresos de corto plazo que se pudieron recaudar, sino también que los que se estima se recaudan en años normales. En medio del cambio de gobierno, la magnitud de este “déficit estructural” fue objeto de una controversia: -1,2% o bien -3,1% del PIB en 2009 y -1,6% o bien -2,3% en 2010, según los criterios utilizados por la anterior o por la nueva administración. 
Retomar el “balance estructural” hacia fines de su período de gobierno fue una de las metas del programa de Sebastián Piñera. Sin embargo, en agosto de 2010 el Ministerio de Hacienda informó que no podría cumplir con dicho objetivo y que decidió acoger las recomendaciones realizadas por el Consejo Asesor de Balance Estructural, instancia creada por el nuevo gobierno que propuso cambios a la metodología de cálculo. Producto de las modificaciones, el escenario de equilibrio fiscal cambió radicalmente para el Gobierno, con una estimación de déficit estructural de -1,6% para 2011 y de -1,5% para 2012. Volver al balance estructural es ahora más exigente. De ahí que el Ministro de Hacienda mantenga en la presentación del presupuesto para 2012 que la nueva meta es alcanzar un déficit estructural de 1% del PIB...hacia 2014
El crecimiento global del gasto público es equivalente a la proyección del crecimiento de la economía, es decir de un 5% en ambos casos. Es poco probable, frente al precario escenario externo, que tal cifra de crecimiento del PIB pueda resultar efectiva. Por lo tanto, contrariamente a las definiciones ideológicas de los centros de estudios de la actual coalición de gobierno, el gasto público respecto del PIB crecerá probablemente en 2012, y el “tamaño del Estado” aumentará, aunque levemente. El crecimiento del gasto público previsto para 2012 es en todo caso inferior al previsto y ejecutado año a año en la administración anterior.
Mientras, Chile mantiene un gasto público en relación al PIB inferior al prevaleciente hasta fines de la década de 1980 (26% del PIB en 1987 versus 23% del PIB en 2011). Recordemos que el régimen militar entregó el país a las autoridades democráticamente electas en 1989 con un IVA rebajado en 4 puntos porcentuales y con el menor nivel de ingresos y gastos públicos de la historia reciente, junto a un sistema de veto de la minoría en el parlamento que ha hecho imposible el incremento de la presión tributaria. Esta situación se ha mantenido en las dos últimas décadas, con excepción de un incremento en la etapa final de la anterior administración, hoy revertida. 
Con el actual nivel de gasto público respecto al PIB es simplemente imposible procurar obtener indicadores sociales propios de los países desarrollados, cuyo gasto público total es de 40 a 50% del PIB. El de Brasil y Argentina es superior al 30% del PIB. El presupuesto de 2012 está lejos de avanzar hacia el cierre de las brechas distributivas que aquejan a la sociedad chilena. Es un presupuesto conservador, que aumentará la distancia entre los ciudadanos y el gobierno. Y que nos mantendrá más cerca del estancamiento del bienestar que de un desarrollo social y ecológicamente sustentable.